城中村從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。
城中村是中國(guó)大陸地區(qū)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象。在1978年開始改革開放后的30多年間里，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、直轄市、省會(huì)城市等）城市的建成面積迅速擴(kuò)張，原先分布在城市周邊的農(nóng)村被納入城市的版圖，被鱗次櫛比的高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”。比較著名的城市如北京、天津、重慶、上海、武漢、廣州、深圳等城中村問題較為突出。
城中村的內(nèi)部通常沒有一的規(guī)劃和管理，以低矮擁擠的違章建筑為主、環(huán)境臟亂、人流混雜、治安混亂、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、游離于城市管理體制之外，成為了都市的“癌癥”。從地域角度上講，它屬于城市的范疇。從社會(huì)性質(zhì)的角度上說，仍保留了傳統(tǒng)農(nóng)村的因素。具有城市與農(nóng)村雙重特征的城中村究其產(chǎn)生原因，同中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制、以及土地所有制度等多種因素有關(guān)。同時(shí)，城中村也被許多學(xué)者認(rèn)為是具有中國(guó)特色的貧民窟的表現(xiàn)形式。 [1]
城中村城中村改造是21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)們經(jīng)營(yíng)城市的最大興趣。但城中村改造涉及到地方財(cái)政、開發(fā)商、村民三方激烈的利益博弈，所以具體形式多種多樣，各地創(chuàng)造了五花八門的經(jīng)驗(yàn)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異也相當(dāng)懸殊。盡管村民對(duì)待城中村改造態(tài)度不一，但政府強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的態(tài)勢(shì)十分明顯。城中村改造是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的重要組成部分。
北京城八區(qū)就有這類“城中村”231個(gè)，“城中村”已成為北京市公共安全隱患的突出地區(qū)。
北京市市政府召開第61次市長(zhǎng)辦公會(huì)議，研究并通過了整治“城中村”工作方案。會(huì)議決定北京市將利用奧運(yùn)場(chǎng)館“瘦身”而節(jié)省下來的資金，加快全市社會(huì)環(huán)境和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快“城中村”的改造，實(shí)現(xiàn)“新北京、新奧運(yùn)”的戰(zhàn)略構(gòu)想。要從今年開始，用三年時(shí)間，對(duì)北京城近郊的“城中村”進(jìn)行集中整治，改善市民居住環(huán)境，提升城市整體環(huán)境水平，加快首都現(xiàn)代化建設(shè)步伐，以整潔、優(yōu)美、和諧、有序的城市環(huán)境迎接2008奧運(yùn)會(huì) .受到了老百姓的熱烈歡迎和各界人士的廣泛關(guān)注.北京市的“城中村”主要分布在城市建成區(qū)的邊緣地帶和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，這些地區(qū)城市化進(jìn)程相對(duì)滯后，人口密度大，外來人員相對(duì)集中，違法建設(shè)、違章建筑和私搭亂建嚴(yán)重，市政基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，房屋破舊，環(huán)境臟亂，社會(huì)管理混亂，城市公共安全隱患多。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市的“城中村”大體分為兩類：第一類是指在建成區(qū)內(nèi)環(huán)境臟亂的城市角落。北京城八區(qū)約有這類的“城中村”231個(gè) ,具體分布的區(qū)域?yàn)闁|城區(qū)4個(gè)，西城區(qū)3個(gè)，崇文區(qū)7個(gè)，海淀區(qū)70個(gè)，朝陽區(qū)57個(gè)，豐臺(tái)51個(gè)，石景山20個(gè)，宣武區(qū)19個(gè)�？傉嫉孛娣e1092公頃，建筑面積273.5萬平方米；第二類“城中村”主要是指規(guī)劃城區(qū)內(nèi)的行政村，大多分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部，約有112個(gè) ,占地面積 1.8萬公頃 ,建筑面積7221萬平方米。目前這兩類“城中村”均集中分布在北京的朝陽、海淀、豐臺(tái)三個(gè)區(qū)。另?yè)?jù)首都社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室統(tǒng)計(jì)，目前，僅朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山四個(gè)區(qū)，包括規(guī)劃城區(qū)外的地區(qū)就有“城中村”311處,居住人口71.5萬人，占地面積 9.5萬公頃，違章建筑11.9萬間，建筑面積193.6萬平米，違章建筑涉及常住人口3.8萬戶。
“城中村”已成為城市公共安全隱患的突出地區(qū)�！俺侵写濉笔浅鞘邪l(fā)展過程中出現(xiàn)的一種不和諧現(xiàn)象。從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。
從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)�！俺侵写濉眴栴}已成為困擾北京城市化進(jìn)程的“痼疾”。是北京城市規(guī)劃、建設(shè)和管理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的必然結(jié)果。若不從根本上解決，“城中村”的惡性循環(huán)還將持續(xù)下去，今后“城中村”改造任務(wù)將越來越重，成本將越來越高。因此，市長(zhǎng)辦公會(huì)議決定，北京要下決心盡快改造“城中村”，,將用三年時(shí)間先對(duì)建成市區(qū)內(nèi)的231個(gè)“城中村”展開集中整治，首先要拆除奧運(yùn)場(chǎng)館周邊及四環(huán)路以內(nèi)的171個(gè)“城中村”，其余的60個(gè)“城中村”將在2008年以后繼續(xù)完成。北京市通過整治“城中村”，要拆遷居民33935戶，撤銷路邊集貿(mào)市場(chǎng)85個(gè)，拆除違法建設(shè)1100多萬平方米，新增綠化面積1197萬多平方米，新建道路395萬平方米，25處文物古跡周邊環(huán)境得到治理。于是，“城中村”這個(gè)一度被遺忘的城市角落，開始成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。許多占據(jù)著城市黃金地段的城中村的大規(guī)模改造，引起了各界的廣泛關(guān)注。
城中村"城中村”具有農(nóng)村和城市雙重特征，是城市化進(jìn)程中的歷史產(chǎn)物。今后北京城市建設(shè)不斷發(fā)展，還要在郊區(qū)建設(shè)更多新城和職能中心，使更多地區(qū)成為新的“城中村”，因此改造“城中村”將是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程，是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，并不是改造完了這231個(gè)“城中村”，就徹底完成任務(wù)了。因此研究如何改造“城中村”也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)。必須給予高度重視。
城市化進(jìn)程的加快，使一些處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊，融入城區(qū)，成為“城中有村，村里有城，村外現(xiàn)代化，村里臟亂差”的地區(qū)，嚴(yán)重地阻礙了城市精神文明建設(shè)的普及與發(fā)展；不利于城市整體規(guī)劃和建設(shè)�！俺侵写濉痹趶泥l(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)變過程中，因土地、戶籍、人口等多方面均屬城鄉(xiāng)二元管理體制，沒有完全納入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，其發(fā)展有很大的自發(fā)性和盲目性，在生產(chǎn)方式、生活方式、景觀建設(shè)等各方面仍保留濃厚的農(nóng)民特征，因而影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施布局，乃至城市整體規(guī)劃的實(shí)施。“城中村”的長(zhǎng)期存在，已經(jīng)成為我國(guó)很多城市發(fā)展面臨的一個(gè)難題。
大量的“城中村”存在于都市之中，給城市建設(shè)和管理帶來很大的負(fù)面影響，而改造“城中村”的難度極大，如何改造“城中村”，是全國(guó)幾乎所有城市都正在面臨的重大課題。深圳、廣州、福州、南昌、天津、青島、太原、西安等很多城市在改造“城中村”過程中都碰到了很多問題，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。那么，北京改造“城中村”應(yīng)該怎樣搞呢？當(dāng)前，由于國(guó)家拆遷政策和土地政策的調(diào)整，居民和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的提高，拆遷、征地難度非常大。而“城中村”大都建筑密度很高，外來人口多，很多村民沒有工作，很多還是靠出租違章建筑為生。不同“城中村”的房屋土地產(chǎn)權(quán)混亂，土地和宅基地城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)都有。
很多“城中村”還保留著鄉(xiāng)、村行政建制，還有很多農(nóng)民集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民賴以為生的生存基礎(chǔ)，處理這些財(cái)產(chǎn)，解決安置農(nóng)民就業(yè)問題更是巨大的難題。這些都給“城中村”的改造增加了很多困難。因此改造“城中村”必須因地制宜，要堅(jiān)持“一區(qū)一策、一村一案”的做法。在統(tǒng)一制定政策前提下，區(qū)別不同情況，確定不同的改造方式，堅(jiān)持維護(hù)村民合法權(quán)益的原則。維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)和村民的合法權(quán)益，提升村民的生活質(zhì)量，是“城中村”改造成敗的關(guān)鍵。在這次的“城中村”整治工作中，市政府決定全市要區(qū)別不同情況采取相關(guān)政策：對(duì)征地未建形成的“城中村”，凡土地閑置不滿兩年的，責(zé)成土地使用者限期開工，逾期不建的，收回土地使用權(quán)；土地閑置滿兩年的，由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)依法撤銷其項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃許可證，無償收回土地，進(jìn)入市政府土地儲(chǔ)備。對(duì)因開發(fā)甩項(xiàng)形成的“城中村”，限期由開發(fā)商解決，確有困難的政府可給予一定的補(bǔ)貼，已經(jīng)形成無主的“城中村”，由市、區(qū)政府出資拆除。對(duì)城市建設(shè)遺留下來、又沒有危改和開發(fā)項(xiàng)目的破舊建筑形成的“城中村”，由市、區(qū)政府共同解決。堅(jiān)持規(guī)劃先行，將“城中村”改造納入規(guī)劃修編范疇，并按輕重緩急制定不同的解決對(duì)策和科學(xué)的改造計(jì)劃，加快整體規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)。
城中村第一種、位于城市建成區(qū)內(nèi)，早已沒有農(nóng)民戶口和農(nóng)業(yè)用地，早已改成街道辦事處、居委會(huì)城鎮(zhèn)管理，撤消了鄉(xiāng)、村行政建制，已經(jīng)沒有農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)和宅基地產(chǎn)權(quán)的地區(qū)。這類地區(qū)實(shí)際上等同于城市的危舊房改造區(qū)，適用城鎮(zhèn)房屋、土地、居民拆遷管理辦法�？梢圆捎贸善脑煳Ｅf房的有關(guān)政策。但對(duì)其中的民工外來人口應(yīng)該妥善安置，不能采取一律無償轟走的辦法。因?yàn)檫@些地區(qū)是外來人口的集中居住區(qū)，是低收入人群住得起能夠棲身的少數(shù)地區(qū)，而這些低收入民工是對(duì)北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)的，不能歧視他們，讓他們流離失所。城市化進(jìn)程就是大批農(nóng)民進(jìn)入城市能夠世世代代生存下去，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用�，可以享受城市現(xiàn)代生活。但前提是農(nóng)民進(jìn)城能夠就業(yè)居住，有生活基礎(chǔ)。留美華人學(xué)者文貫中先生曾寫過一篇文章《“城市化”無法避免“貧民窟”》指出：正是因?yàn)榇嬖谪毭窨�，才使得城市特別有活力。貧民窟的存在，使得城市擴(kuò)大的成本特別低，包容性特別強(qiáng)。貧民窟房租低廉，同為天涯淪落人的鄰居對(duì)新來者多相濡以沫，抱有多一層的同情和照顧，使新移民比較容易找到安身立命之地。生活在貧民窟的大部分新移民一二代之后，便融入主流社會(huì)。這不但發(fā)生在美國(guó)的紐約和芝加哥，也發(fā)生在中國(guó)的香港、北京和上海。北京的浙江村當(dāng)年一片臟亂差，經(jīng)過十幾年的資本積累和改造，現(xiàn)已成為充滿活力的商廈群。美國(guó)的市長(zhǎng)們十分精明，知道城市的發(fā)展離不開新移民的不斷涌入，所以不但允許貧民窟的存在，而且相互之間展開爭(zhēng)奪人口的斗爭(zhēng)。而中國(guó)的市長(zhǎng)們則把貧民窟看成是城市的瘡疤，會(huì)影響自己的形象和政績(jī)，千方百計(jì)要驅(qū)趕和強(qiáng)行拆毀。貧民窟確實(shí)不美觀，治安差，但貧窮并不是農(nóng)民自己的罪錯(cuò)，不能讓他們富起來，也住進(jìn)高樓大廈才是政府官員的過失。如果真想加速城市化，則應(yīng)該正視貧民窟的存在，甚至允許在一段時(shí)間內(nèi)有所擴(kuò)大，以大大降低城市化的成本，從而大大加快中國(guó)城市化進(jìn)程，使中國(guó)最大限度地從城市化的積聚效應(yīng)中獲益。因此在改造“城中村”過程中，妥善安置外來人口，讓他們有能夠繼續(xù)安身立命的廉租屋，是一個(gè)重要問題。
第二種：村內(nèi)已沒有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用，變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，村內(nèi)已無農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)。雖然一些村已將農(nóng)村村委會(huì)改為城市型居民委員會(huì)，農(nóng)民也已農(nóng)轉(zhuǎn)非，成為城鎮(zhèn)人口，但農(nóng)民宅基地還未被征為國(guó)有，宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)還是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)。對(duì)這些農(nóng)民宅基地和房屋仍應(yīng)按征用農(nóng)民土地給予足夠的補(bǔ)償，拆遷房屋則可結(jié)合拆遷城鎮(zhèn)私房和農(nóng)民房的政策區(qū)別不同情況，制定相關(guān)補(bǔ)償政策，妥善安置農(nóng)民。特別是對(duì)無業(yè)、無生活來源的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，要建立相應(yīng)社會(huì)保障制度。
第三種：“城中村”現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)還屬于農(nóng)村集體所有，村民以非農(nóng)收入為主。土地已經(jīng)全部或大部份被國(guó)家征用，雖然村中農(nóng)民已全部轉(zhuǎn)為城市戶口，但農(nóng)民宅基地還未被征為國(guó)有，其土地本質(zhì)仍未發(fā)生變化，這部分“村”至今仍然還是“村建制”，實(shí)行村的管理方式。甚至還有不少農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)和村辦企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。良好的區(qū)位條件和低廉的建設(shè)成本使“城中村”出租房屋比率相當(dāng)高，房屋出租加上村里的分紅收入，可以使村民們過上相當(dāng)富裕的物質(zhì)生活，有些村民的平均生活水準(zhǔn)甚至已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市居民，很多農(nóng)民也已有自己的企業(yè)，主要從事一些初級(jí)飲食娛樂、交通運(yùn)輸、建筑業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品和蔬菜零售等行業(yè)，或是以房屋租賃為主收職業(yè)。這些地區(qū)的改造難度最大。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使政府已不能像過去那樣解決農(nóng)民就業(yè)問題，貨幣安置又很難達(dá)到農(nóng)民滿意。因此這些地方不宜強(qiáng)行將村內(nèi)土地征用為城鎮(zhèn)國(guó)有土地，農(nóng)民原有集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)可以仍歸農(nóng)民所有，可以改組為集體所有制的商貿(mào)公司，人口就地消化，就業(yè)就地解決，土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變，仍歸集體所有。對(duì)需要占用的土地，還可以用土地入股或出租的方式，年年有收入 ,以保證征地居民的生活來源。
第四種：還有部分耕地，仍是鄉(xiāng)政府、村委會(huì)建制。還有不少人是農(nóng)民戶口。農(nóng)牧種植業(yè)仍占一定比重的村落。這樣的地區(qū)改造時(shí)，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，鄉(xiāng)政府改組為街道辦事處、村委會(huì)改組為居委會(huì)，但土地產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)組織形式可以不變。原村集體所有財(cái)產(chǎn)、土地可以改組為農(nóng)工貿(mào)股份公司，人員就業(yè)由農(nóng)工貿(mào)股份公司就地解決，成為公司職員�？梢杂冒l(fā)展都市農(nóng)業(yè)的辦法，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)。如：工廠化無土栽培高檔蔬菜、花卉；觀光旅游農(nóng)業(yè)；種植果園、藥草；開展鴕鳥、孔雀、錦雞、麋鹿等珍稀動(dòng)物養(yǎng)殖；發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品深加工及不影響城市景觀和環(huán)境的其它農(nóng)工貿(mào)產(chǎn)業(yè)，以使農(nóng)民能利用原有土地資源，熟悉的工作技能就能融入城市生活。用都市農(nóng)業(yè)改造“城中村”是成本最低，效果最好的改造辦法。
這次準(zhǔn)備改造的231個(gè)“城中村”主要是第一、二種，今后則會(huì)轉(zhuǎn)向第三、四種。我們要有充分的思想準(zhǔn)備，對(duì)不同“城中村”采取不同的改造方式，因地制宜，“一村一案”，按不同情況把每一個(gè)“城中村”都改造好。既改變了城市面貌，又使當(dāng)?shù)鼐用袷芤�，得到妥善安置�?
但無論哪種改造方式，“城中村”改造都必須是由政府統(tǒng)一組織，統(tǒng)一規(guī)劃，政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)征地拆遷和市政配套工程建設(shè)，除了原已批給開發(fā)商的土地外，基本上盡量不采取商業(yè)開發(fā)形式，以避免造成很多后遺癥和遺留問題。應(yīng)該調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性，爭(zhēng)取采用政府搞規(guī)劃設(shè)計(jì)，完成市政管線道路，適當(dāng)補(bǔ)貼，居民組織住房合作社自己建房的辦法進(jìn)行改造。建成的房子產(chǎn)權(quán)歸居民自己，余房可以出租出售，以減少矛盾和改造難度�？傊�，“城中村”的改造是一件好事，也是一件難事。需要集思廣益，群策群力，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，妥善解決各方面的利益沖突，才能把這件好事辦好
“城中村”另外一種情況：在城市化過程中，由于城市化速度快速推進(jìn)，但城市建設(shè)相對(duì)落后，特別是對(duì)外來人口管理跟不上，引發(fā)了所謂“城中村”現(xiàn)象，即是指城市郊區(qū)出現(xiàn)的已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮氖鹿ど虡I(yè)為主的村落。這里是外來人口的主要居住區(qū)，生活與生產(chǎn)設(shè)施比較簡(jiǎn)陋，治安狀況較差，成為城市進(jìn)一步發(fā)展的隱患。
