電信法律專家：三網(wǎng)融合必須解決體制性障礙

　　王春暉，男，法學(xué)教授、高級翻譯、法學(xué)博士、管理學(xué)博士、中國律師。王春暉博士是我國著名的電信法律專家，長期研究電信政策與法律制度，并多年擔(dān)任基礎(chǔ)電信運營商的首席法律顧問，同時擔(dān)任多所大學(xué)的兼職教授。王春暉還擔(dān)任清華大學(xué)高級訪問學(xué)者、惠普商學(xué)院授權(quán)教授、香港中國法商研究院首席專家、國際律師協(xié)會(IBA)商法部成員。

　　法制日報記者 秦力文

　　2010年1月13日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合。不久，國務(wù)院正式下發(fā)了《推進(jìn)三網(wǎng)融合的總體方案》(下稱總體方案)。國務(wù)院的決定和《總體方案》開啟了“三網(wǎng)融合”的破冰之旅，“三網(wǎng)融合”的趨勢已經(jīng)不可阻擋。

　　工業(yè)和信息化部部長李毅中5月23日表示，三網(wǎng)融合已不能再等，具體試點方案將于本月底出臺。

　　從政府層面到電信、廣電兩大體系都認(rèn)可三網(wǎng)融合可以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通和資源共享，提高網(wǎng)絡(luò)利用率，避免重復(fù)建設(shè)。然而，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，在三網(wǎng)融合的推進(jìn)過程中，面臨的最大問題不是技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)和商業(yè)模式問題，而是體制性的障礙。

　　記者就此話題采訪了電信法專家王春暉教授。

　　監(jiān)管格局

　　記者：在我國三網(wǎng)融合推進(jìn)的過程中，體制機(jī)制問題是當(dāng)前所面臨的最大障礙。眾所周知，我國廣播電視網(wǎng)、電信網(wǎng)和計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)長期實行分離管理，各自獨立運行。廣播電視網(wǎng)隸屬于國家廣電總局，電信網(wǎng)和計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)隸屬于工業(yè)和信息化部。三網(wǎng)融合其實是兩大利益主體的融合。王教授，目前的監(jiān)管體制是哪些法律設(shè)定的？

　　王春暉：目前的體制限定廣電部門不允許經(jīng)營電信業(yè)務(wù)(《電信條例》第七條明確規(guī)定，經(jīng)營電信業(yè)務(wù)，必須依照本條例的規(guī)定取得國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證)；電信部門不允許涉足廣電業(yè)務(wù)(《廣播電視條例》規(guī)定，廣電部門負(fù)責(zé)管理有線廣播電視臺、網(wǎng)，以及節(jié)目的播放)。由現(xiàn)行管制政策所決定的政府管理機(jī)構(gòu)，必產(chǎn)生各自為政的權(quán)力。

　　記者：電信法正在起草中，據(jù)您了解，上述兩個條例確立的三網(wǎng)分而治之的格局，是否有可能統(tǒng)合監(jiān)管？

　　王春暉：最新的電信法(草案)明確規(guī)定：“國務(wù)院電信監(jiān)管部門和廣播電視主管部門應(yīng)當(dāng)按照本法和國家其他有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，鼓勵廣播電視傳輸機(jī)構(gòu)利用廣播電視網(wǎng)、通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等各種網(wǎng)絡(luò)從事電信業(yè)務(wù)；鼓勵電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者利用通信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等各種網(wǎng)絡(luò)從事廣播電視業(yè)務(wù)�！�

　　由此可見，盡管電信法(草案)鼓勵廣電和電信雙向進(jìn)入，但在制度設(shè)計上上仍然是各自為政的監(jiān)管體制。

　　權(quán)力邊界

　　記者：三網(wǎng)融合，需要行業(yè)管理者互相合作才能完成，他們之間的權(quán)力邊界、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等都成為敏感而關(guān)鍵的問題。目前，行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)依然懸而未決，你認(rèn)為難點在那里？

　　王春暉：廣電總局、工業(yè)和信息化部作為各自行業(yè)的政府管理部門，分別掌握著各自的資源。廣電總局掌控著廣播電視電影的發(fā)展，承擔(dān)著國家最高影視內(nèi)容監(jiān)管職責(zé)；工業(yè)和信息化部承擔(dān)著通信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)運營監(jiān)管及規(guī)劃發(fā)展。

　　廣電總局、工業(yè)和信息化部分別擁有不同的具有行政壟斷性的資源，對外表現(xiàn)為牌照、許可證、入網(wǎng)證等。而這些行政壟斷性資源之間互相影響，一方擁有后另一方只能跟從或高成本租賃，甚至目前依據(jù)部門條例是禁止對方進(jìn)入的。

　　三網(wǎng)融合后這些壟斷資源是否要重新分配、如何分配以及對新資源的奪取都將成為各方博弈的焦點問題。

　　初蒙陰影

　　記者：在溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合的決定做出后還不到三個月，廣電總局于2010年4月12日，向各省廣電局發(fā)出一道“41號文”，限期停止違規(guī)開展的IP電視業(yè)務(wù)。你怎樣評價廣電總局的這一動作？

　　王春暉：41號文要求，對于未經(jīng)廣電總局批準(zhǔn)擅自開展IP電視業(yè)務(wù)的地區(qū)，將依照《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》等條規(guī)依法予以查處，限期停止違規(guī)開展的IP電視業(yè)務(wù)。這意味著，除了此前獲得IPTV落地資格的二省十二市(云南、江蘇、上海、哈爾濱、大連等)地區(qū)外，包括廣東、福建、浙江等IPTV用戶大省的IPTV業(yè)務(wù)都將被強(qiáng)制叫停。

　　從“41號文”的要求看，除了電視臺以及具備IPTV牌照資質(zhì)的企業(yè)外，電信企業(yè)被“排斥”門外，這不符合國家推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的政策要求，直接與國務(wù)院《總體方案》相悖，也給廣電和電信的雙向進(jìn)入蒙上了陰影。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)

　　記者：廣電總局、工業(yè)和信息化部作為行業(yè)管理者，與其下屬集團(tuán)企業(yè)的經(jīng)營管理之間有著不可分割的利益，有許多機(jī)構(gòu)既是行業(yè)政策的制定者，又是企業(yè)的經(jīng)營者。因此，在此基礎(chǔ)上三個行業(yè)已經(jīng)形成了各自完整的產(chǎn)業(yè)價值鏈。你認(rèn)為如何打破原來的利益鏈條，重新布局？

　　王春暉：三網(wǎng)融合，從規(guī)劃到實施，需要跨越政府監(jiān)管協(xié)調(diào)、行業(yè)管理權(quán)、資源控制權(quán)和利益重新分配等諸多障礙。

　　要想“三網(wǎng)融合”順利實施，必須設(shè)立融合的管制機(jī)構(gòu)，對電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)絡(luò)實行統(tǒng)一監(jiān)管。建議借鑒美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)的經(jīng)驗，在國家層面成立一個獨立、統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對我國信息產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管，監(jiān)管范圍從電信和廣電發(fā)展趨勢統(tǒng)籌考慮。

　　事實上，在三網(wǎng)融合趨勢日益加快的背景下，廣電與電信分業(yè)監(jiān)管，直接妨礙了融合業(yè)務(wù)。建議將正在制定的電信法和廣播電視法兩法融合，放開我國的基礎(chǔ)電信領(lǐng)域和光電業(yè)務(wù)，降低電信和廣電準(zhǔn)入的門檻，允許電信和廣電的相互進(jìn)入，特別是建立廣電和電信統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“三網(wǎng)融合”關(guān)鍵是監(jiān)管體制的融合。在符合正確的道德意識形態(tài)基礎(chǔ)上適當(dāng)放開廣電領(lǐng)域，并建立科學(xué)的內(nèi)容審查制度，從而在法律法規(guī)層面打破市場進(jìn)入壁壘。

　　雙向進(jìn)入

　　記者：根據(jù)2010年1月13日國務(wù)院常務(wù)會議的精神，國家鼓勵廣電企業(yè)和電信企業(yè)加強(qiáng)合作、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。你認(rèn)為，廣電和電信從井水不犯河水到雙向進(jìn)入，是否將加劇雙方的競爭？

　　王春暉：在后金融危機(jī)時期，新的競爭環(huán)境不再崇尚誰吃掉誰的“叢林哲學(xué)”，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都必須學(xué)會相互在市場中，共同生存和發(fā)展以及與產(chǎn)業(yè)鏈上下游的市場其他經(jīng)濟(jì)主體有機(jī)地合作。雙方必須著眼于長遠(yuǎn)的共同利益，努力尋求新的市場機(jī)會或確立新的商業(yè)規(guī)則，實現(xiàn)雙贏。因此廣電企業(yè)和電信企業(yè)要倍加重視競合戰(zhàn)略在雙向進(jìn)入實踐中的運用。建議廣電企業(yè)和電信企業(yè)的雙向進(jìn)入的模式采取競合方式，不要采取競爭方式，應(yīng)當(dāng)貫徹國務(wù)院關(guān)于“加強(qiáng)合作、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展”的十二字方針。

　　政府主導(dǎo)

　　記者：工業(yè)和信息化部部長李毅中5月23日表示，三網(wǎng)融合已不能再等，具體試點方案將于本月底出臺。你對試點工作有哪些建議？

　　王春暉：“三網(wǎng)融合”的國家試點，應(yīng)當(dāng)是以政府公權(quán)力為主導(dǎo)，積極探索融合標(biāo)準(zhǔn)，研究雙向進(jìn)入的“競合”模式，其實現(xiàn)模型應(yīng)當(dāng)是：政府主導(dǎo)———標(biāo)準(zhǔn)制定———競合進(jìn)入———政策支持。

　　廣電和電信的雙向進(jìn)入是公權(quán)力主導(dǎo)下的融合，其前提必須是以政府為主導(dǎo)。我建議三網(wǎng)融合的試點城市的政府部門能夠主導(dǎo)廣電企業(yè)和電信企業(yè)開展合作，建立三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)辦公室，制定融合的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，推動“三網(wǎng)融合”進(jìn)程。

　　試點地區(qū)在三網(wǎng)融合標(biāo)準(zhǔn)的制定方面應(yīng)該是科學(xué)、技術(shù)和實踐經(jīng)驗的總結(jié)。三網(wǎng)融合標(biāo)準(zhǔn)制定的基本原則應(yīng)該是統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)和最優(yōu)化。以上原則的實施能保證三網(wǎng)融合發(fā)展所必須的秩序和效率，能確定適合于一定時期和一定條件的三網(wǎng)融合規(guī)范。