楊澤民：電信立法要適應融合趨勢

　　因相關法律法規(guī)滯后于信息產業(yè)發(fā)展實際，推動電信法出臺已是眾望所歸。信息產業(yè)部要求，在務實推進信息產業(yè)依法行政中，要重點配合國家有關部門做好電信法立法論證，為其盡快出臺創(chuàng)造條件。 據了解，今年信息產業(yè)部將配合做好電信法送審稿的審查、修改、完善，跟蹤和研究其他國家電信立法進展狀況，并了解其電信業(yè)發(fā)展現狀和趨勢，對《電信法》立法中的有關問題進行專題研究。信息產業(yè)部電信研究院作為重要的科研支撐單位，一直緊密跟蹤和研究世界各國的電信立法進展狀況，為我國電信立法提供了重要理論依據。近日，記者專門采訪了信息產業(yè)部電信研究院院長楊澤民，楊院長結合當前國內外立法形勢，呼吁加快電信立法進程，盡快出臺《電信法》。

　　當前為什么要特別強調加速電信立法步伐？楊澤民指出，加速電信立法步伐，是我國電信業(yè)發(fā)展實際對電信立法的客觀要求。一方面，加快電信立法，有利于確保信息通信業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。信息通信行業(yè)作為我國國民經濟發(fā)展的支柱行業(yè)，近幾年來持續(xù)高速發(fā)展�？紤]到我國龐大的人口基數和城市農村發(fā)展很不均衡的現狀，信息通信行業(yè)還存在著非常巨大的市場空間。為確保全國人民特別是老少邊窮地區(qū)人民的基本通信需要，電信行業(yè)承擔的發(fā)展任務和社會責任仍然相當艱巨，保持信息通信行業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，仍然是電信立法必須保障的首要目標之一。另一方面，加快電信立法，有利于促進基礎電信業(yè)務市場有效競爭格局的形成。目前我國基礎電信業(yè)務市場仍然只有六家國有投資主體，并且市場份額相對集中，有效競爭格局尚未形成。由于電信行業(yè)全程全網的技術特征以及規(guī)模經濟和范圍經濟特性的作用，如果沒有市場規(guī)制的主動作為，主導電信運營商會憑借在位優(yōu)勢，輕而易舉地獲得競爭的主動權，并不斷拉開和競爭對手的差距，最后淘汰競爭者。因此，電信法所確立的監(jiān)管重心必須放在對主導電信運營商競爭行為的規(guī)制上，這一點，世界各國概莫能外。更重要的是，加快電信立法，有利于在信息服務業(yè)發(fā)展過程中保護消費者利益。我國電信法的出臺處于電信業(yè)向信息服務業(yè)轉型的特殊時期，電信業(yè)將從傳統(tǒng)的網絡和通道提供服務向綜合信息服務提供轉型，同時廣大消費者也將對信息通信服務提出個性化、專業(yè)化的新消費需求，對于信息通信服務質量和安全的要求也被賦予新的內涵。因此，在新的產業(yè)環(huán)境下，電信法對于消費者權益的保護也將擴展到更深、更廣的層次，對于信息服務提供商的責任要求也應當擴展到個人數據保護、未成年人保護和不良信息控制等方面。

　　當前我國電信立法應當著重關注哪些方面呢？楊澤民說，首先，我國電信立法要適應融合趨勢。技術驅動和市場拉動使信息通信行業(yè)向著融合的方向不斷邁進，美、歐地區(qū)電信立法無不對融合趨勢進行呼應，在促進網絡融合方面，歐盟國家為我們樹立了立法先行的典范。無論是2002年發(fā)布的《管制框架指令》及其一系列后續(xù)指令發(fā)起的對網絡管制體系的變革，還是2005年頒布《電視無國界指令》對內容管制領域視聽媒體服務的要求，都清楚地呈現了法律規(guī)范對產業(yè)變革的巨大推動作用。從中國的現實來看，當前影響網絡融合演進的一個關鍵因素在于產業(yè)部門的利益分割以及保護這種利益格局的相對滯后的法律規(guī)范。值此之際出臺的電信法，要求立法部門和政府管制機構及時評估網絡融合技術對產業(yè)變革的深遠影響及其重大的社會經濟意義，借鑒相關國際經驗，及時調整現行的法律法規(guī)，為加速中國的網絡融合進程、提升ICT產業(yè)的國際競爭力發(fā)揮導向性作用。

　　其次，我國電信立法要適應開放現實。作為開放環(huán)境下電信行業(yè)的基本準則，電信法必須適應市場開放的現實，《電信條例》中體現的以行政管理手段為主必須轉向以電信法所確定以法律手段為主的行業(yè)管理思路。電信法的內容必須對信息通信行業(yè)所涉及到的主要社會關系都有一個原則性的界定和規(guī)則上的覆蓋，法律規(guī)定必須使意欲進入中國信息通信行業(yè)的所有市場參與者對于自己的行為后果有一個法律意義上的清晰判斷，徹底結束中國信息通信行業(yè)無基本性法律的局面。

　　第三，我國電信立法要擴大關注視野。從技術角度看,我國電信立法處于電子通信技術和網絡逐步融合的發(fā)展階段；從市場狀況看,我國的電信立法處于傳統(tǒng)電信業(yè)務向信息通信服務過渡，融合性業(yè)務逐步興起的時期；從社會發(fā)展看，隨著信息社會的前行，信息通信行業(yè)向社會各個層面、各個階層不斷滲透。按照經濟基礎決定上層建筑的基本理論，電信法也必將由電信時代的經濟性法律向信息通信時代的經濟、社會性法律過渡，對于信息服務業(yè)所涉及到的環(huán)保、青少年保護、知識產權、民族文化，以及社會少數群體的保護、殘障人士信息通信權利的保全等社會問題給予一定的關注。

　　楊澤民還特別強調，作為信息通信行業(yè)各相關主體的基本行為規(guī)范，電信法首先必須反映信息通信行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，其次必須立足于本國信息通信行業(yè)發(fā)展的客觀實際，最后，考慮到電信法作為國家制度體系的組成部分，還必須與國家的立法傳統(tǒng)、管理體制相協調。因此，我國電信立法必須完成三個銜接。一是與WTO規(guī)則的銜接。我國電信法的出臺處于我國加入WTO、電信市場開放的過渡期結束的歷史時期，基礎電信業(yè)務市場參與主體必然會打破原有的國資一統(tǒng)天下的局面。在電信全球化競爭的大背景下，中國的電信業(yè)會走向世界，世界電信巨頭也勢必挺進中國電信市場，海外投資主體參與競爭的客觀現實要求我國的電信法律必須與WTO規(guī)則相銜接，確保電信監(jiān)管的制度設計符合公平、透明、無歧視的原則。二是與國內其他法律的銜接。電信法與《電信條例》最大的不同不僅是表層上的法律位階的不同，更重要的是它是從整個國家制度體系的角度透視信息通信行業(yè)，從經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的角度對信息通信行業(yè)運行過程中所涉及到的法律關系進行界定，多角度的分析和詮釋與不同于電信條例立足于行政管理的單一視角，因此電信法必須考慮到與國內其他一般法律和相關行業(yè)法律的銜接。例如電信法在對主導運營商競爭行為進行規(guī)制時必然涉及到與反壟斷法的協調適用問題；在對電信消費者進行保護時，也會涉及到與消費者權益保護法的規(guī)制范圍劃分的問題；信息通信業(yè)和媒體行業(yè)在業(yè)務層次的漸次融合，還會帶來電信法和媒體法律的規(guī)制界限和協調適用的問題。除此之外，與價格法、安全法律法規(guī)的有效銜接也是必須考慮的問題。三是與部門管理規(guī)章的銜接。信息通信行業(yè)自身的快速發(fā)展就是對行業(yè)規(guī)制制度體系的最大挑戰(zhàn)，電信法作為行業(yè)的基本法律制度，必須具有一定的前瞻性以保持法律的穩(wěn)定性和權威性。因此，電信法本身的規(guī)定應當較為原則和概括，把握管理對象的核心和實質即可，在具體的行業(yè)監(jiān)管實踐中還必須有大量的部門規(guī)章進行具體的指導和規(guī)范，電信法必須做好與行業(yè)行政管理條例和規(guī)章的有效銜接，如《無線電管理條例》(修訂中)、《信息安全條例》(起草中)以及大量的部門規(guī)章。

　　此外，隨著信息通信行業(yè)作為信息社會支柱行業(yè)的地位日益加強和信息通信行業(yè)向社會各行各業(yè)的滲透，電信行業(yè)管理必然與許多相關行業(yè)管理發(fā)生部分重疊和交叉，例如與新聞出版部門、版權管理部門、商業(yè)管理部門等，電信法還要考慮到與跨部門的條例、規(guī)章的協調適用。