楊澤民：電信立法要適應(yīng)融合趨勢(shì)

　　因相關(guān)法律法規(guī)滯后于信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，推動(dòng)電信法出臺(tái)已是眾望所歸。信息產(chǎn)業(yè)部要求，在務(wù)實(shí)推進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)依法行政中，要重點(diǎn)配合國家有關(guān)部門做好電信法立法論證，為其盡快出臺(tái)創(chuàng)造條件。 據(jù)了解，今年信息產(chǎn)業(yè)部將配合做好電信法送審稿的審查、修改、完善，跟蹤和研究其他國家電信立法進(jìn)展?fàn)顩r，并了解其電信業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，對(duì)《電信法》立法中的有關(guān)問題進(jìn)行專題研究。信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院作為重要的科研支撐單位，一直緊密跟蹤和研究世界各國的電信立法進(jìn)展?fàn)顩r，為我國電信立法提供了重要理論依據(jù)。近日，記者專門采訪了信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院院長楊澤民，楊院長結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外立法形勢(shì)，呼吁加快電信立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《電信法》。

　　當(dāng)前為什么要特別強(qiáng)調(diào)加速電信立法步伐？楊澤民指出，加速電信立法步伐，是我國電信業(yè)發(fā)展實(shí)際對(duì)電信立法的客觀要求。一方面，加快電信立法，有利于確保信息通信業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。信息通信行業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱行業(yè)，近幾年來持續(xù)高速發(fā)展�？紤]到我國龐大的人口基數(shù)和城市農(nóng)村發(fā)展很不均衡的現(xiàn)狀，信息通信行業(yè)還存在著非常巨大的市場(chǎng)空間。為確保全國人民特別是老少邊窮地區(qū)人民的基本通信需要，電信行業(yè)承擔(dān)的發(fā)展任務(wù)和社會(huì)責(zé)任仍然相當(dāng)艱巨，保持信息通信行業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，仍然是電信立法必須保障的首要目標(biāo)之一。另一方面，加快電信立法，有利于促進(jìn)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)有效競(jìng)爭格局的形成。目前我國基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)仍然只有六家國有投資主體，并且市場(chǎng)份額相對(duì)集中，有效競(jìng)爭格局尚未形成。由于電信行業(yè)全程全網(wǎng)的技術(shù)特征以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特性的作用，如果沒有市場(chǎng)規(guī)制的主動(dòng)作為，主導(dǎo)電信運(yùn)營商會(huì)憑借在位優(yōu)勢(shì)，輕而易舉地獲得競(jìng)爭的主動(dòng)權(quán)，并不斷拉開和競(jìng)爭對(duì)手的差距，最后淘汰競(jìng)爭者。因此，電信法所確立的監(jiān)管重心必須放在對(duì)主導(dǎo)電信運(yùn)營商競(jìng)爭行為的規(guī)制上，這一點(diǎn)，世界各國概莫能外。更重要的是，加快電信立法，有利于在信息服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中保護(hù)消費(fèi)者利益。我國電信法的出臺(tái)處于電信業(yè)向信息服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，電信業(yè)將從傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)和通道提供服務(wù)向綜合信息服務(wù)提供轉(zhuǎn)型，同時(shí)廣大消費(fèi)者也將對(duì)信息通信服務(wù)提出個(gè)性化、專業(yè)化的新消費(fèi)需求，對(duì)于信息通信服務(wù)質(zhì)量和安全的要求也被賦予新的內(nèi)涵。因此，在新的產(chǎn)業(yè)環(huán)境下，電信法對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)也將擴(kuò)展到更深、更廣的層次，對(duì)于信息服務(wù)提供商的責(zé)任要求也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、未成年人保護(hù)和不良信息控制等方面。

　　當(dāng)前我國電信立法應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注哪些方面呢？楊澤民說，首先，我國電信立法要適應(yīng)融合趨勢(shì)。技術(shù)驅(qū)動(dòng)和市場(chǎng)拉動(dòng)使信息通信行業(yè)向著融合的方向不斷邁進(jìn)，美、歐地區(qū)電信立法無不對(duì)融合趨勢(shì)進(jìn)行呼應(yīng)，在促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)融合方面，歐盟國家為我們樹立了立法先行的典范。無論是2002年發(fā)布的《管制框架指令》及其一系列后續(xù)指令發(fā)起的對(duì)網(wǎng)絡(luò)管制體系的變革，還是2005年頒布《電視無國界指令》對(duì)內(nèi)容管制領(lǐng)域視聽媒體服務(wù)的要求，都清楚地呈現(xiàn)了法律規(guī)范對(duì)產(chǎn)業(yè)變革的巨大推動(dòng)作用。從中國的現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前影響網(wǎng)絡(luò)融合演進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵因素在于產(chǎn)業(yè)部門的利益分割以及保護(hù)這種利益格局的相對(duì)滯后的法律規(guī)范。值此之際出臺(tái)的電信法，要求立法部門和政府管制機(jī)構(gòu)及時(shí)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)融合技術(shù)對(duì)產(chǎn)業(yè)變革的深遠(yuǎn)影響及其重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義，借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整現(xiàn)行的法律法規(guī)，為加速中國的網(wǎng)絡(luò)融合進(jìn)程、提升ICT產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭力發(fā)揮導(dǎo)向性作用。

　　其次，我國電信立法要適應(yīng)開放現(xiàn)實(shí)。作為開放環(huán)境下電信行業(yè)的基本準(zhǔn)則，電信法必須適應(yīng)市場(chǎng)開放的現(xiàn)實(shí)，《電信條例》中體現(xiàn)的以行政管理手段為主必須轉(zhuǎn)向以電信法所確定以法律手段為主的行業(yè)管理思路。電信法的內(nèi)容必須對(duì)信息通信行業(yè)所涉及到的主要社會(huì)關(guān)系都有一個(gè)原則性的界定和規(guī)則上的覆蓋，法律規(guī)定必須使意欲進(jìn)入中國信息通信行業(yè)的所有市場(chǎng)參與者對(duì)于自己的行為后果有一個(gè)法律意義上的清晰判斷，徹底結(jié)束中國信息通信行業(yè)無基本性法律的局面。

　　第三，我國電信立法要擴(kuò)大關(guān)注視野。從技術(shù)角度看,我國電信立法處于電子通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)逐步融合的發(fā)展階段；從市場(chǎng)狀況看,我國的電信立法處于傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)向信息通信服務(wù)過渡，融合性業(yè)務(wù)逐步興起的時(shí)期；從社會(huì)發(fā)展看，隨著信息社會(huì)的前行，信息通信行業(yè)向社會(huì)各個(gè)層面、各個(gè)階層不斷滲透。按照經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本理論，電信法也必將由電信時(shí)代的經(jīng)濟(jì)性法律向信息通信時(shí)代的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)性法律過渡，對(duì)于信息服務(wù)業(yè)所涉及到的環(huán)保、青少年保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、民族文化，以及社會(huì)少數(shù)群體的保護(hù)、殘障人士信息通信權(quán)利的保全等社會(huì)問題給予一定的關(guān)注。

　　楊澤民還特別強(qiáng)調(diào)，作為信息通信行業(yè)各相關(guān)主體的基本行為規(guī)范，電信法首先必須反映信息通信行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，其次必須立足于本國信息通信行業(yè)發(fā)展的客觀實(shí)際，最后，考慮到電信法作為國家制度體系的組成部分，還必須與國家的立法傳統(tǒng)、管理體制相協(xié)調(diào)。因此，我國電信立法必須完成三個(gè)銜接。一是與WTO規(guī)則的銜接。我國電信法的出臺(tái)處于我國加入WTO、電信市場(chǎng)開放的過渡期結(jié)束的歷史時(shí)期，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)參與主體必然會(huì)打破原有的國資一統(tǒng)天下的局面。在電信全球化競(jìng)爭的大背景下，中國的電信業(yè)會(huì)走向世界，世界電信巨頭也勢(shì)必挺進(jìn)中國電信市場(chǎng)，海外投資主體參與競(jìng)爭的客觀現(xiàn)實(shí)要求我國的電信法律必須與WTO規(guī)則相銜接，確保電信監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)符合公平、透明、無歧視的原則。二是與國內(nèi)其他法律的銜接。電信法與《電信條例》最大的不同不僅是表層上的法律位階的不同，更重要的是它是從整個(gè)國家制度體系的角度透視信息通信行業(yè)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的角度對(duì)信息通信行業(yè)運(yùn)行過程中所涉及到的法律關(guān)系進(jìn)行界定，多角度的分析和詮釋與不同于電信條例立足于行政管理的單一視角，因此電信法必須考慮到與國內(nèi)其他一般法律和相關(guān)行業(yè)法律的銜接。例如電信法在對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營商競(jìng)爭行為進(jìn)行規(guī)制時(shí)必然涉及到與反壟斷法的協(xié)調(diào)適用問題；在對(duì)電信消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)時(shí)，也會(huì)涉及到與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的規(guī)制范圍劃分的問題；信息通信業(yè)和媒體行業(yè)在業(yè)務(wù)層次的漸次融合，還會(huì)帶來電信法和媒體法律的規(guī)制界限和協(xié)調(diào)適用的問題。除此之外，與價(jià)格法、安全法律法規(guī)的有效銜接也是必須考慮的問題。三是與部門管理規(guī)章的銜接。信息通信行業(yè)自身的快速發(fā)展就是對(duì)行業(yè)規(guī)制制度體系的最大挑戰(zhàn)，電信法作為行業(yè)的基本法律制度，必須具有一定的前瞻性以保持法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性。因此，電信法本身的規(guī)定應(yīng)當(dāng)較為原則和概括，把握管理對(duì)象的核心和實(shí)質(zhì)即可，在具體的行業(yè)監(jiān)管實(shí)踐中還必須有大量的部門規(guī)章進(jìn)行具體的指導(dǎo)和規(guī)范，電信法必須做好與行業(yè)行政管理?xiàng)l例和規(guī)章的有效銜接，如《無線電管理?xiàng)l例》(修訂中)、《信息安全條例》(起草中)以及大量的部門規(guī)章。

　　此外，隨著信息通信行業(yè)作為信息社會(huì)支柱行業(yè)的地位日益加強(qiáng)和信息通信行業(yè)向社會(huì)各行各業(yè)的滲透，電信行業(yè)管理必然與許多相關(guān)行業(yè)管理發(fā)生部分重疊和交叉，例如與新聞出版部門、版權(quán)管理部門、商業(yè)管理部門等，電信法還要考慮到與跨部門的條例、規(guī)章的協(xié)調(diào)適用。