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北京郵電大學(xué)三網(wǎng)融合研究所
2010年是三網(wǎng)融合取得突破性進(jìn)展的一年，從1月13日，國務(wù)院常務(wù)會議提出加快推進(jìn)三網(wǎng)融合，到6月6日《三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案》通過，再到7月1日第一批試點(diǎn)名單的公布，三網(wǎng)融合政策日益明朗。2011年3月5日，溫家寶在政府工作報(bào)告中明確提出，“積極發(fā)展新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)高性能寬帶信息網(wǎng)，加快實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合”，預(yù)示著三網(wǎng)融合政策步伐將進(jìn)一步加快。
三網(wǎng)融合政策突出四大著力點(diǎn)
從目前已出臺的三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容看，主要包含四大要點(diǎn)：
1、非對稱雙向進(jìn)入
2010年1月13日，國務(wù)院常務(wù)會議提出了推進(jìn)三網(wǎng)融合的階段性目標(biāo)，即2010年至2012年重點(diǎn)開展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)，探索形成保障三網(wǎng)融合規(guī)范有序開展的政策體制。2013年至2015年，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展，普及應(yīng)用融合業(yè)務(wù)，基本形成適度競爭的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)格局，基本建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的體制機(jī)制。其核心理念是非對稱雙向進(jìn)入政策。
采用“非對稱雙向進(jìn)入”的方式推進(jìn)三網(wǎng)融合，是由三網(wǎng)融合演進(jìn)規(guī)律，我國現(xiàn)階段國情和發(fā)展需要所決定的。三網(wǎng)融合要實(shí)現(xiàn)雙向進(jìn)入，無論是電信企業(yè)還是廣電企業(yè)都不會因?yàn)殡p向進(jìn)入而對企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性負(fù)面影響，而是對企業(yè)發(fā)展有促進(jìn)作用。在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，開放性的雙向準(zhǔn)入是能產(chǎn)生互利互惠化學(xué)反應(yīng)的。三網(wǎng)融合過程中兩大部門不要將眼睛只盯著牌照，牌照不是最核心的問題，只要國家政策上確定試點(diǎn)的地方就必須放開雙向準(zhǔn)入，這是企業(yè)發(fā)展必須具備的視野。在國家層面，應(yīng)取消多頭管理，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，集中管理三網(wǎng)融合相關(guān)事宜，并切實(shí)肩負(fù)起相應(yīng)的管理責(zé)任。
2、內(nèi)容集成播控權(quán)
一直以來，廣電總局與工信部高度關(guān)注內(nèi)容播控權(quán)的歸屬問題。三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案在2010年6月6日確定廣電總局負(fù)責(zé)IPTV集成播控平臺建設(shè)管理，包括EGP計(jì)費(fèi)管理、通過有線網(wǎng)開展完整的互聯(lián)網(wǎng)接入、數(shù)據(jù)傳送及IP電話業(yè)務(wù)。
IPTV集成播控權(quán)確定為廣電總局負(fù)責(zé)，主要是因?yàn)閺V電有內(nèi)容方面的優(yōu)勢和管理內(nèi)容的經(jīng)驗(yàn)。但內(nèi)容集成播控權(quán)實(shí)際上不是對內(nèi)容的控制或壟斷，只是對內(nèi)容的管理，具體來說實(shí)際上是對于在視頻當(dāng)中播放的內(nèi)容有審查和管理的責(zé)任。就內(nèi)容而言，并非所有的內(nèi)容都需要嚴(yán)格管理。廣電系統(tǒng)獲得了IPTV和手機(jī)電視的集成播控權(quán)，同時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)的文化傳播和內(nèi)容安全的管控責(zé)任，履行媒體的社會責(zé)任和公益使命。
隨著互聯(lián)網(wǎng)和移動通信業(yè)務(wù)迅速增長，用戶不再滿足于單一的業(yè)務(wù)，對業(yè)務(wù)的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，越來越多的用戶提出了業(yè)務(wù)綜合化和個(gè)性化的需求。電信有網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，廣電有內(nèi)容優(yōu)勢，IPTV集成播控權(quán)如果在使用過程中違背市場規(guī)律，形成有價(jià)無市，消費(fèi)者不愿意為內(nèi)容買單，三網(wǎng)融合的前途堪憂。
3、三網(wǎng)融合雙向進(jìn)入
2010年1月21日國務(wù)院印發(fā)的《推進(jìn)三網(wǎng)融合的總體方案》指出，把推動廣電、電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入作為主要任務(wù)，并提出要明確雙向進(jìn)入業(yè)務(wù)范圍：符合條件的廣電企業(yè)可經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)、比照增值電信業(yè)務(wù)管理的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)、基于有線電網(wǎng)絡(luò)提供的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳送增值業(yè)務(wù)、國內(nèi)IP電話業(yè)務(wù)。IPTV、手機(jī)電視的集成播控業(yè)務(wù)由廣電部門負(fù)責(zé)，宣傳部門指導(dǎo)。符合條件的國有電信企業(yè)在有關(guān)部門的監(jiān)管下，可從事除時(shí)政類節(jié)目之外的廣播電視節(jié)目生產(chǎn)制作、互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目信號傳輸、轉(zhuǎn)播時(shí)政類新聞視聽節(jié)目服務(wù)，以及除廣播電臺電視臺形態(tài)以外的公共互聯(lián)網(wǎng)音視頻節(jié)目服務(wù)和IPTV傳輸服務(wù)、手機(jī)電視分發(fā)服務(wù)。
2010年7月20日印發(fā)的《關(guān)于三網(wǎng)融合試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》指出，試點(diǎn)地區(qū)的廣播電視播出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定IPTV、手機(jī)電視集成播控平臺的建設(shè)方案；電信企業(yè)負(fù)責(zé)制定在當(dāng)?shù)亻_展IPTV傳輸、手機(jī)電視分發(fā)、除廣播電臺電視臺形態(tài)以外的公共互聯(lián)網(wǎng)音視頻節(jié)目服務(wù)等廣電業(yè)務(wù)的實(shí)施方案；有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)負(fù)責(zé)制定在當(dāng)?shù)亻_展增值電信業(yè)務(wù)、比照增值電信業(yè)務(wù)管理的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)、基于有線電視網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)網(wǎng)接入、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳送增值業(yè)務(wù)和國內(nèi)IP電話業(yè)務(wù)的實(shí)施方案；試點(diǎn)地區(qū)的行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定安全監(jiān)管平臺的建設(shè)方案。
由此可見，目前政府把IPTV、手機(jī)電視和互聯(lián)網(wǎng)視頻業(yè)務(wù)作為三網(wǎng)融合重點(diǎn)業(yè)務(wù)。
4、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)融合
國務(wù)院常務(wù)會議提出了重點(diǎn)工作之一：“加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)改造”，即全面推進(jìn)有線電視網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化和雙向化升級改造，提高業(yè)務(wù)承載和支撐能力。整合有線電視網(wǎng)絡(luò)，培育市場主體。加快電信寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)光纖到戶，擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍。充分利用現(xiàn)有信息基礎(chǔ)設(shè)施，積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌規(guī)劃和共建共享。在國務(wù)院2010年1月21日印發(fā)的《推進(jìn)三網(wǎng)融合的總體方案》中，“加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)改造和統(tǒng)籌規(guī)劃”再次被列為主要任務(wù)之一：首先，加快有線數(shù)字電視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和整合。其次，推動電信網(wǎng)寬帶工程建設(shè)。再次，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌規(guī)劃和共建共享。
三網(wǎng)融合并不是在現(xiàn)有技術(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)行簡單延伸，更不是在同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)上簡單地實(shí)現(xiàn)語音、數(shù)據(jù)和視頻等多業(yè)務(wù)問題，而是需要充分考慮技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)以及組織的融合。所以，三網(wǎng)融合背景下的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需要充分考慮應(yīng)用IP技術(shù)、光纖技術(shù)和數(shù)字技術(shù)，大力推進(jìn)廣播電視網(wǎng)建設(shè)、構(gòu)建光纖通信傳輸網(wǎng)、統(tǒng)籌規(guī)劃避免重復(fù)建設(shè)。
配套法律法規(guī)與產(chǎn)業(yè)政策亟待明確
從三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)程可看出，國家鼓勵三網(wǎng)融合并制定了一系列推動措施。但其他配套法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策上仍需要完善，如多頭監(jiān)管現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)隔閡嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)政策并不明確等問題依然存在。主要包括：
首先，就是管制法律的缺失。目前我國在三網(wǎng)融合領(lǐng)域的政策法規(guī)尚處于一片空白，不僅缺乏權(quán)威的《電信法》和《廣播法》，甚至在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域還沒有一部真正意義上的法律條款，現(xiàn)有的《電信條例》和《廣播電視條例》也只是基于當(dāng)時(shí)的各行業(yè)狀況和傳統(tǒng)認(rèn)識，由行業(yè)主管部門起草的部門法規(guī)，具有明顯的行業(yè)、部門保護(hù)特色，一方面，不能適應(yīng)現(xiàn)今三網(wǎng)融合發(fā)展的政策環(huán)境需求；另一方面，在力度和權(quán)威上存在著嚴(yán)重不足，易形成產(chǎn)業(yè)隔閡。
其次，是管制機(jī)構(gòu)的問題。一方面，在傳統(tǒng)行業(yè)分立的情況下，管制機(jī)構(gòu)是為了適應(yīng)各個(gè)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)而設(shè)立的，由不同的規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定政策實(shí)施。統(tǒng)一管制機(jī)構(gòu)的缺失，將使三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)面臨著不同管制機(jī)構(gòu)的多重規(guī)制。如何進(jìn)行統(tǒng)一的政策管制是目前亟待解決的問題之一。另一方面，我國現(xiàn)在的管制機(jī)構(gòu)具有行業(yè)管制機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會的雙重身份，存在同時(shí)追求本行業(yè)利益最大化和限制行業(yè)壟斷利益的沖突，難以在國有壟斷企業(yè)和消費(fèi)者之間保持公平、中立的立場。
此外，懸而未決的政策問題亟待明確。一是廣電行業(yè)的發(fā)展體制問題。與電信運(yùn)營商不同，廣電至今尚未經(jīng)歷大規(guī)模的行業(yè)改革，尤其是體制松綁，有可能會進(jìn)一步影響到三網(wǎng)融合推進(jìn)的速度。二是廣電的巨額資本來源問題。雖然試點(diǎn)方案中明確要求國家資本進(jìn)入到廣電網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)中來，且鼓勵多種資本進(jìn)入，但基本上是對國有資本的放開，而沒有允許民營資本的進(jìn)入。三是三網(wǎng)融合規(guī)范問題。在技術(shù)規(guī)范方面，承載網(wǎng)規(guī)范、機(jī)頂盒規(guī)范、手機(jī)電視規(guī)范、IPTV電視機(jī)規(guī)范等基本缺失；在業(yè)務(wù)規(guī)范方面，IPTV業(yè)務(wù)規(guī)范、高清電視業(yè)務(wù)規(guī)范、手機(jī)電視業(yè)務(wù)規(guī)范等缺失；在管理規(guī)范方面，內(nèi)容安全規(guī)范、行業(yè)監(jiān)管規(guī)范等缺失。國家政策規(guī)范的缺失將導(dǎo)致企業(yè)規(guī)范盛行，不但不利于三網(wǎng)融合的快速布局，而且將造成重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。
三網(wǎng)融合需立足國家與用戶，發(fā)揮市場機(jī)制作用
三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)政策的制定既需要學(xué)習(xí)、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，也需要基于我國的實(shí)際，總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)開展經(jīng)驗(yàn)，在探索實(shí)驗(yàn)中明確產(chǎn)業(yè)政策，克服推進(jìn)阻力。以下三個(gè)建議為三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供參考：
其一，準(zhǔn)確定位三網(wǎng)融合。政策制定者應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握三網(wǎng)融合的目的和定位，三網(wǎng)融合的價(jià)值追求在于貫徹黨和國家基本方針，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效推動技術(shù)發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)升級，提高國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化水平，使我國從現(xiàn)在的信息大國轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔?qiáng)國。
三網(wǎng)融合是一項(xiàng)民生工程。在三網(wǎng)融合的推進(jìn)過程中，政府的作用主要是搭建一個(gè)適合內(nèi)容提供商、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、終端生產(chǎn)商等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展的平臺，提供適度寬松的發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮市場的作用，充分調(diào)動企業(yè)積極性，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)改造和技術(shù)升級，最終為消費(fèi)者以更低的資費(fèi)提供更為便捷、豐富的服務(wù)，真正使消費(fèi)者享受到三網(wǎng)融合帶來的實(shí)惠。
三網(wǎng)融合在各地發(fā)展進(jìn)程中必須避免政府過度干預(yù)，應(yīng)當(dāng)給三網(wǎng)融合塑造良好環(huán)境，而不是“添亂”，更不應(yīng)該發(fā)出不和諧指令。此外，應(yīng)當(dāng)盡量避免地方保護(hù)主義。各地政府一般與廣電系統(tǒng)關(guān)系較為密切，而電信都屬國企，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)則相對規(guī)模較小。三網(wǎng)融合的推進(jìn)更重要的是發(fā)揮市場機(jī)制的作用。因此，試點(diǎn)地區(qū)地方上不應(yīng)偏袒哪一方，政策措施應(yīng)當(dāng)透明、公平和科學(xué)，實(shí)現(xiàn)各方協(xié)調(diào)發(fā)展。
其二，客觀看待經(jīng)濟(jì)影響。三網(wǎng)融合是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的。當(dāng)前國內(nèi)很多試點(diǎn)城市過多地夸大三網(wǎng)融合對國民經(jīng)濟(jì)的拉動作用，鋪排的相關(guān)計(jì)劃過大。三網(wǎng)融合的確帶來巨大的發(fā)展機(jī)遇，但其發(fā)展過程中，除了單純的增量部分，也會產(chǎn)生相應(yīng)的機(jī)會成本。如用戶選擇目前推行的新型智能電視、互聯(lián)網(wǎng)電視等等，都會導(dǎo)致放棄一部分傳統(tǒng)產(chǎn)品；對某項(xiàng)新產(chǎn)品或業(yè)務(wù)進(jìn)行投資的同時(shí)也將放棄對其他融合產(chǎn)品投資的機(jī)會。因此，戰(zhàn)略制定者應(yīng)當(dāng)看到，三網(wǎng)融合給整個(gè)行業(yè)帶來的不僅僅是經(jīng)濟(jì)總量上的增長，更多的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級。
其三，適當(dāng)放松內(nèi)容管制。在內(nèi)容上規(guī)范管理的同時(shí)，要加大放松管制，這不僅是三網(wǎng)融合的需要，也是大勢所趨。由于電視內(nèi)容的匱乏，消費(fèi)者正逐漸喪失對電視的喜好。若在內(nèi)容上一直只是強(qiáng)調(diào)限制，只會流失愈來愈多的用戶。因此，內(nèi)容上既要考慮到陽春白雪又要考慮下里巴人，不能忽略我國的實(shí)際情況。必須明確三網(wǎng)融合是在惠及消費(fèi)者，需要滿足消費(fèi)者的需求。
在三網(wǎng)融合不斷推進(jìn)的過程中，用戶需求推動業(yè)務(wù)的產(chǎn)生和發(fā)展，融合業(yè)務(wù)的不斷完善又使得用戶的潛在需求更加趨向多元化和個(gè)性化，反過來繼續(xù)拉動業(yè)務(wù)，這是一個(gè)不斷循環(huán)的過程。三網(wǎng)融合在發(fā)展過程當(dāng)中，需要抱有開放的心態(tài)，開放的眼光，否則三網(wǎng)融合推廣受阻，失去市場就會失敗。內(nèi)容管制不放開，三網(wǎng)融合就難以推進(jìn)。另一方面，規(guī)范管理也是必要的，應(yīng)實(shí)行誰出事誰負(fù)責(zé)的制度。國家要把權(quán)力給予符合資格的運(yùn)營主體，采取分級管理的方式進(jìn)行，只有這樣才能發(fā)揮三網(wǎng)融合真正的作用。
總而言之，中國的體制絕不是三網(wǎng)融合的障礙，三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)政策制定者應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中國舉國體制這一優(yōu)勢。三網(wǎng)融合的政策應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場機(jī)制的作用，立足國家競爭力、惠及老百姓、調(diào)動產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)國家信息化目標(biāo)。
