寬帶反壟斷需要利齒更需要慧眼

　　作者：吳峻(中國(guó)社科院法學(xué)所)

　　11月9日，央視突然披露：中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通因在寬帶接入及網(wǎng)間互聯(lián)市場(chǎng)存在壟斷行為，正在被進(jìn)行反壟斷調(diào)查。發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督及反壟斷局副局長(zhǎng)在接受央視采訪時(shí)稱(chēng)，在互聯(lián)網(wǎng)接入市場(chǎng)，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通合計(jì)占有2/3以上的市場(chǎng)份額，具有市場(chǎng)支配地位；兩家企業(yè)存在價(jià)格歧視行為。

　　這是《反壟斷法》通過(guò)以來(lái)針對(duì)央企發(fā)起的首次反壟斷調(diào)查，被廣泛視為《反壟斷法》實(shí)施的里程碑。但是，對(duì)于此次反壟斷調(diào)查本身，有幾個(gè)問(wèn)題亟待厘清。

　　此次反壟斷調(diào)查忽視了公眾投資者知情權(quán)

　　中國(guó)《反壟斷法》于2007年8月30日通過(guò)并發(fā)布，于次年8月1日施行。《反壟斷法》確定了整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)法體系的架構(gòu)，但在實(shí)施的過(guò)程中，需要與其他法律部門(mén)進(jìn)行銜接，并在實(shí)際實(shí)施時(shí)無(wú)可避免地依賴(lài)反壟斷執(zhí)法部門(mén)制定的相關(guān)細(xì)則，這都需要時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)的累積�！斗磯艛喾ā飞�效兩年半后，發(fā)改委和國(guó)家工商總局的相關(guān)細(xì)則才在2011年2月1日實(shí)施。

　　但遺憾的是，在涉及資本市場(chǎng)的一些規(guī)定上，相關(guān)細(xì)則并沒(méi)有解決資本市場(chǎng)的有關(guān)問(wèn)題。比如，在中國(guó)上市公司中間，母公司通常要做出不競(jìng)爭(zhēng)承諾，并且在一定情況下有劃分市場(chǎng)等避免直接競(jìng)爭(zhēng)的安排。這種安排是為了保護(hù)上市公司及公眾投資者利益，是上市公司必須與其實(shí)際控制人達(dá)成的安排。而這可能會(huì)違反《反壟斷法》第13、14條關(guān)于壟斷協(xié)議的規(guī)定，《反壟斷法》第15條無(wú)法對(duì)這種保護(hù)上市公司利益的安排提供適用《反壟斷法》的例外情形。資本市場(chǎng)中帶有公司法或證券法性質(zhì)的這類(lèi)規(guī)定與《反壟斷法》條文形成直接的沖突。而在今年2月1日實(shí)施的相關(guān)國(guó)家工商總局細(xì)則中，這種沖突沒(méi)有得到任何形式的解決。

　　按照發(fā)改委有關(guān)人士在央視報(bào)道中的說(shuō)法，發(fā)改委從2011年4月起就對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通進(jìn)行反壟斷調(diào)查。但是該消息直到11月9日才通過(guò)央視《新聞三十分》以接受采訪的形式進(jìn)行公布。消息傳出，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通股票價(jià)格應(yīng)聲下跌。但是，在發(fā)改委的網(wǎng)站或其他官方渠道，并沒(méi)有找到發(fā)改委對(duì)此次反壟斷調(diào)查作出的任何說(shuō)明。

　　中國(guó)聯(lián)通是在香港和上海兩地上市的公司，而中國(guó)電信是在香港上市的公司。兩地的交易所規(guī)則都要求公司披露有可能影響股價(jià)波動(dòng)的重大事項(xiàng)。無(wú)論是香港還是中國(guó)內(nèi)地，在法律允許的情況下，證券發(fā)行人有義務(wù)在事實(shí)發(fā)生后盡快向投資者披露這類(lèi)事實(shí)。道理很簡(jiǎn)單，一個(gè)消息對(duì)公眾投資者捂得時(shí)間越長(zhǎng)，越容易產(chǎn)生內(nèi)幕交易。但事實(shí)發(fā)生七個(gè)月后，公眾先從央視節(jié)目中知曉消息，然后才得到中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通分別發(fā)出的澄清公告。公眾投資者知情權(quán)就這樣被漠視。

　　如果不是中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通違反其信息披露義務(wù)，那只有一個(gè)結(jié)論：本次反壟斷調(diào)查是不公開(kāi)進(jìn)行，中國(guó)電信及中國(guó)聯(lián)通被要求對(duì)調(diào)查過(guò)程保密。

　　根據(jù)發(fā)改委發(fā)布并于今年2月1日開(kāi)始實(shí)施的《反價(jià)格壟斷執(zhí)法程序規(guī)定》第12條，發(fā)改委在對(duì)涉嫌價(jià)格壟斷行為調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為構(gòu)成價(jià)格壟斷行為的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，并可以向社會(huì)公布。該部門(mén)規(guī)章規(guī)定來(lái)源于《反壟斷法》第44條。但是，發(fā)改委至今并沒(méi)有公布調(diào)查決定，而根據(jù)發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督及反壟斷局副局長(zhǎng)接受央視的訪談，似乎調(diào)查決定并未作出�？梢哉f(shuō)，在對(duì)整個(gè)調(diào)查保密近七個(gè)月之后，沒(méi)有正式發(fā)布處理決定，只是在有關(guān)官員接受媒體訪談中對(duì)調(diào)查對(duì)象行為進(jìn)行了“價(jià)格歧視”的定性。當(dāng)這個(gè)消息傳導(dǎo)到資本市場(chǎng)引起股價(jià)急劇下跌后，除了當(dāng)事公司簡(jiǎn)單的澄清公告，投資者并沒(méi)有得到進(jìn)一步的消息。

　　實(shí)施《反壟斷法》，不但要嚴(yán)格遵從相關(guān)程序規(guī)定，還需要與資本市場(chǎng)的相關(guān)制度及要求進(jìn)行銜接。否則，旨在保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律，反而會(huì)扭曲資本市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　對(duì)電信業(yè)不宜搞強(qiáng)行反壟斷調(diào)查應(yīng)注意與監(jiān)管制度銜接

　　在競(jìng)爭(zhēng)法理論和實(shí)踐中，反壟斷和監(jiān)管并不是矛盾體。美國(guó)1984年對(duì)AT&T進(jìn)行分拆的《最后判決修正案》(MFJ)雖然將競(jìng)爭(zhēng)引入電信領(lǐng)域，但在本地通話業(yè)務(wù)領(lǐng)域卻維持了地方貝爾公司的壟斷地位。為了不讓地方貝爾公司的壟斷延伸到已經(jīng)開(kāi)放的電信市場(chǎng)，不得不通過(guò)美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)繼續(xù)對(duì)地方貝爾公司進(jìn)行監(jiān)管。在這里，電信監(jiān)管從來(lái)就是反壟斷實(shí)施的一種形式。

　　面對(duì)全球的市場(chǎng)壓力，歐盟范圍內(nèi)的電信監(jiān)管對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)法尤其重要。一方面，歐盟注意對(duì)引入競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中保留的電信壟斷業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以免運(yùn)營(yíng)商的壟斷權(quán)延伸至已開(kāi)放的電信市場(chǎng)；另一方面，歐盟各國(guó)在電信開(kāi)放中特別注意對(duì)“撇奶油”現(xiàn)象的防范。所謂“撇奶油”現(xiàn)象，系指在市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施尚未完善情形下，即引入競(jìng)爭(zhēng)，而造成運(yùn)營(yíng)商爭(zhēng)相經(jīng)營(yíng)高利潤(rùn)市場(chǎng)而不去投資利潤(rùn)微薄的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)投資。因此，歐盟在電信領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)時(shí)采取了逐步推進(jìn)的策略，先維持部分領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)壟斷權(quán)，利用引入競(jìng)爭(zhēng)前相對(duì)高的服務(wù)價(jià)格推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施完善后，再行引入競(jìng)爭(zhēng)，以有效避免“撇奶油”現(xiàn)象，提高歐盟各國(guó)電信業(yè)在全球范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。

　　實(shí)際上，由于電信通訊業(yè)務(wù)對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的重要性，普遍服務(wù)是各國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)追求的一項(xiàng)目標(biāo)。普遍義務(wù)就意味著在不可能產(chǎn)生利潤(rùn)的地區(qū)提供通訊服務(wù)，對(duì)此，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不能提供。因此，普遍服務(wù)不得不通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之外的方式加以實(shí)現(xiàn)。而在競(jìng)爭(zhēng)尚未全部引入電信市場(chǎng)時(shí)，交叉補(bǔ)貼就是一種方式。所謂交叉補(bǔ)貼，就是運(yùn)營(yíng)商利用其壟斷地位，對(duì)某一群體的用戶提供服務(wù)的價(jià)格高，而對(duì)普通用戶提供服務(wù)的價(jià)格低，以這種部分用戶補(bǔ)貼普通用戶的方式，實(shí)現(xiàn)電信服務(wù)的普遍提供。而在競(jìng)爭(zhēng)全部引入電信市場(chǎng)時(shí)，由于運(yùn)營(yíng)商已失去壟斷地位，不可能再以交叉補(bǔ)貼的方式提供。所以，作為電信法律制度的一部分，普遍服務(wù)基金為用戶普遍享有電信服務(wù)發(fā)揮著作用，此時(shí)，電信監(jiān)管不可或缺。

　　而此次對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通進(jìn)行的反壟斷調(diào)查，針對(duì)的實(shí)際是原信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布并于2007年12月1日施行的《互聯(lián)網(wǎng)交換中心網(wǎng)間結(jié)算辦法》(下稱(chēng)《結(jié)算辦法》)。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)交換中心進(jìn)行的網(wǎng)間結(jié)算，《結(jié)算辦法》規(guī)定了一個(gè)上限：1000元/兆比特/月�！督Y(jié)算辦法》同時(shí)規(guī)定，對(duì)于其他情形，互聯(lián)雙方可自行協(xié)商確定結(jié)算方式和結(jié)算費(fèi)用。這樣，《結(jié)算辦法》就確立了一種互聯(lián)價(jià)格差別制度。

　　按照目前的新聞報(bào)道，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通目前對(duì)互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)施行《結(jié)算辦法》規(guī)定的上限價(jià)格，對(duì)于其他互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供商及互聯(lián)網(wǎng)信息提供商，則以非常低廉的價(jià)格提供接入服務(wù)，中間價(jià)差巨大。這種價(jià)差恰恰符合《結(jié)算辦法》規(guī)定，而這種價(jià)格區(qū)別規(guī)定其實(shí)隱含著交叉補(bǔ)貼制度：允許骨干網(wǎng)之間的結(jié)算價(jià)格高于互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的價(jià)格，以骨干網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商對(duì)互聯(lián)網(wǎng)接入及信息服務(wù)商進(jìn)行補(bǔ)貼。正是這種巨大的價(jià)差，使得一些骨干網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商不直接與中國(guó)電信或中國(guó)聯(lián)通進(jìn)行互聯(lián)，而是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)接入及信息提供商，購(gòu)買(mǎi)他們以?xún)?yōu)惠價(jià)格自中國(guó)電信或中國(guó)聯(lián)通取得的帶寬，從而間接接入中國(guó)電信或中國(guó)聯(lián)通的骨干網(wǎng)，對(duì)網(wǎng)間結(jié)算施行穿透，從而規(guī)避了《結(jié)算辦法》設(shè)計(jì)的交叉補(bǔ)貼制度。在這種情況下，要么嚴(yán)格按照《結(jié)算辦法》的規(guī)定維持交叉補(bǔ)貼制度，像中國(guó)電信去年十月切斷所謂穿透流量，要么徹底打破這種制度，在全面引入競(jìng)爭(zhēng)前，建立互聯(lián)網(wǎng)寬帶網(wǎng)的建設(shè)基金，以免出現(xiàn)“撇奶油”現(xiàn)象。這樣，網(wǎng)間互聯(lián)價(jià)格下降的結(jié)果，必然會(huì)導(dǎo)致寬帶接入市場(chǎng)的價(jià)格上調(diào)。

　　但是，無(wú)論如何，這需要對(duì)電信監(jiān)管制度進(jìn)一步完善，需要實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)法制度與監(jiān)管制度的銜接。否則，強(qiáng)行進(jìn)行反壟斷調(diào)查，不但不能要解決這個(gè)問(wèn)題，還得回到如何制定適合市場(chǎng)發(fā)展額電信監(jiān)管架構(gòu)上來(lái)。這時(shí)候，反壟斷調(diào)查意味著與電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，而不是相反。

　　打行政壟斷的板子直接落到經(jīng)營(yíng)者頭上

　　在反壟斷法理論界，一提到行政壟斷，必欲除之而后快。但是，在具體行業(yè)監(jiān)管及在有關(guān)行業(yè)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，歐盟漸行開(kāi)放電信業(yè)的制度安排表明，行政壟斷的過(guò)渡性安排恰恰是在一國(guó)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)法體系中間尋找平衡的一種過(guò)渡安排。

　　在本次反壟斷調(diào)查中，先不論對(duì)不同用戶(骨干互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)商)的區(qū)別對(duì)待是否可以構(gòu)成在同一市場(chǎng)上的價(jià)格差別對(duì)待，從而構(gòu)成價(jià)格歧視。假設(shè)的確存在區(qū)別對(duì)待，的確是沒(méi)有任何上文所述正當(dāng)理由的壟斷，那也應(yīng)該是行政壟斷，是電信監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的壟斷。責(zé)任方應(yīng)該是相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而不是中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通這樣的運(yùn)營(yíng)商，應(yīng)該適用《反壟斷法》規(guī)定的行政壟斷規(guī)定，其中規(guī)定的相關(guān)救濟(jì)方式并不針對(duì)執(zhí)行相關(guān)行政措施的經(jīng)營(yíng)者，后者沒(méi)有權(quán)利進(jìn)行行政壟斷，無(wú)法對(duì)之承擔(dān)責(zé)任。

　　但是，在今年2月1日由國(guó)家工商總局及發(fā)改委就實(shí)施《反壟斷法》發(fā)布的相關(guān)規(guī)定中，對(duì)于行政壟斷，采取的救濟(jì)措施除針對(duì)行政機(jī)關(guān)外，還將執(zhí)行行政規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者也作為反壟斷措施的針對(duì)方。這樣，反壟斷機(jī)關(guān)可以將行政壟斷安排中的經(jīng)營(yíng)者也視為實(shí)施壟斷行為的當(dāng)事方進(jìn)行處罰，實(shí)際上未經(jīng)法院判決就已經(jīng)宣布了有關(guān)行政規(guī)定的無(wú)效。這使得國(guó)務(wù)院各部委發(fā)布的規(guī)章及相關(guān)行政措施的有效與否被同級(jí)的反壟斷法執(zhí)行機(jī)關(guān)所決定，對(duì)其行政權(quán)力構(gòu)成一種限制，并使之處于不確定的狀態(tài)中。這是否超越了《反壟斷法》的規(guī)定？是否符合《立法法》的規(guī)定？

　　反壟斷需要利齒更需要慧眼

　　在對(duì)央企強(qiáng)勢(shì)地位多有詬病的背景下，發(fā)改委此次針對(duì)中國(guó)電信及中國(guó)聯(lián)通進(jìn)行反壟斷調(diào)查，被廣泛視為《反壟斷法》實(shí)施的里程碑。這也表明，中國(guó)政府、業(yè)界及社會(huì)開(kāi)始重視《反壟斷法》的原則和精神，這將推動(dòng)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法體系的發(fā)展及完善。

　　但是，反壟斷法在電信業(yè)中實(shí)施，需要的并不僅僅是執(zhí)行部門(mén)的決心和輿論的叫好，而是需要對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行審慎分析，在此基礎(chǔ)上對(duì)電信監(jiān)管制度和競(jìng)爭(zhēng)法制度進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接。如果急于求成，無(wú)視競(jìng)爭(zhēng)法體系于整個(gè)法律體系的一致性和協(xié)調(diào)性，無(wú)視中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的要求，很可能欲速不達(dá)，反而會(huì)對(duì)中國(guó)剛剛確立的競(jìng)爭(zhēng)法體系造成負(fù)面影響，不利于對(duì)消費(fèi)者利益的保護(hù)，不利于中國(guó)法治的進(jìn)一步推進(jìn)。《反壟斷法》需要鋒利的牙齒，更需要一雙慧眼。