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我們的確需要吸取前些年搞國有企業(yè)管理層收購中所出現(xiàn)的內(nèi)部人侵吞國有資產(chǎn)的教訓(xùn)。
黃少卿
日前，國資委印發(fā)了《關(guān)于國有企業(yè)改制重組中積極引入民間投資的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“國資委14條”)，在筆者看來，該意見的出臺，意味著國有企業(yè)改革重新啟動。這是一個(gè)極其重要的改革信號，這個(gè)信號也說明，此前世界銀行在《2030年的中國》報(bào)告中提出的中國必須加快國企改革的建議，得到了中國政府的積極回應(yīng)。
國企改革無疑是中國經(jīng)濟(jì)改革的核心內(nèi)容之一。1999年發(fā)布的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，把國企改革重點(diǎn)確定為：從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和推進(jìn)國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組。應(yīng)該說，這個(gè)文件的出臺，對此后國有大中型企業(yè)的公司化和重組上市，起了關(guān)鍵作用。2003年國資委成立，更讓人們對于在規(guī)范改制過程的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)國企改革充滿了期待。然而此后情形卻發(fā)生了變化，2004年開始的又一次改革大爭論中，有人從質(zhì)疑國企改制(尤其是管理層收購)過程的公正性開始，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)國有經(jīng)濟(jì)對社會主義國家的重要性，導(dǎo)致國企改革陷入停頓，國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整步伐遲緩。
2006年，國資委領(lǐng)導(dǎo)表示，國有經(jīng)濟(jì)要對軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信等七大關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對控制力；并對裝備制造、汽車、電子信息和鋼鐵等另外九個(gè)行業(yè)保持較強(qiáng)控制力。從而使國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岣邍薪?jīng)濟(jì)控制力”。
2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，借助中央政府的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，國有企業(yè)乘機(jī)利用行政力量賦予的資金資源優(yōu)勢，向競爭性領(lǐng)域大肆擴(kuò)張，從而形成了目前國有資本在大多數(shù)行業(yè)所有權(quán)形式多樣的廣泛分布。
然而，從效率和公正兩方面看，一個(gè)規(guī)模過大的國有部門并不符合社會主義的本質(zhì)要求。盡管部分國企利用其壟斷地位，或占有產(chǎn)業(yè)鏈上游的優(yōu)勢而獲得了財(cái)務(wù)上的高回報(bào)率。然而，整體上國有企業(yè)的生產(chǎn)效率并不高，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究，1978-2007年的30年間，國有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率提高緩慢，增長速度不及民營企業(yè)的1/4。此外，國有部門越來越成為中國收入分配差距拉大和社會不公增強(qiáng)的主要原因。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，目前70%的收入差距是不合理的壟斷利潤所帶來的，而收入分配不公正嚴(yán)重影響到社會穩(wěn)定。
也正是如此，要求重啟國企改革的呼聲從未停止。今年年初，世界銀行發(fā)布了《2030年的中國》，其主報(bào)告第三章提出要通過結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)固市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)就是國企改革。從內(nèi)容上看，世界銀行顯然認(rèn)為，一方面，作為公共資源的國有資本應(yīng)主要或完全用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此應(yīng)退出競爭性私人產(chǎn)品領(lǐng)域。即便在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，國有資本的投入比例和方式也取決于特定公共品的性質(zhì)，多數(shù)領(lǐng)域并不需要政府持有全部或大部分股權(quán)。另一方面，即便需要國有資本占據(jù)主導(dǎo)的公共部門，也應(yīng)按照現(xiàn)代公司制度，通過公司化和國有股權(quán)證券化方式改造國有企業(yè)，進(jìn)而建立國有資本營運(yùn)公司或投資基金，改進(jìn)國資管理體制。
剛頒布的“國資委14條”，正與世界銀行的建議高度契合。既然國有資本需要退出競爭性領(lǐng)域而向公共產(chǎn)品領(lǐng)域集中，既然公共產(chǎn)品領(lǐng)域政府也無需持有國有企業(yè)的多數(shù)股權(quán)，那么，引入民間投資主體來受讓這些目前由政府持有的股權(quán)就是必要的。
然而，在筆者看來，“國資委14條”仍是一個(gè)框架性意見，它僅僅明確了總體的目標(biāo)、原則、參與方式和規(guī)范要求，而并未對民間投資主體參與國企改制重組給出可具操作性的建議。落實(shí)這個(gè)意見，既需要有更詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則跟進(jìn)，還需要政府在以下方面給出更清晰的政策安排和制度架構(gòu)。
首先，對于不利于民間資本進(jìn)入國有壟斷部門的相關(guān)法律法規(guī)和投資審批事項(xiàng)，政府應(yīng)進(jìn)行徹底清查并盡快廢除。2年前國務(wù)院出臺的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(即“新36條”)和7年前出臺的“非公36條”，都并未根本改善民營企業(yè)和民間資本受到嚴(yán)重歧視的處境。經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪有一個(gè)觀點(diǎn)值得重視：激活民間投資需要廢除那些不合理的部門法規(guī)和條例。正因這些法律和條例存在，民間投資才經(jīng)常撞到“玻璃門”和“彈簧門”上。
其次，如何保證引入民間投資主體的過程公正透明？正如“國資委14條”中規(guī)定的，要“廣泛發(fā)布擬引入民間投資項(xiàng)目的相關(guān)信息”、“不得在意向受讓人資質(zhì)條件中單獨(dú)對民間投資主體設(shè)置附加條件”。這些規(guī)定的意圖顯然是要營造一種各種投資主體平等競爭的格局，從而一方面規(guī)避出價(jià)不合理、國資流失的現(xiàn)象，另一方面預(yù)防出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。在這個(gè)問題上，我們的確需要吸取前些年搞國有企業(yè)經(jīng)理人收購中所出現(xiàn)的內(nèi)部人侵吞國有資產(chǎn)的教訓(xùn)。而今，國有企業(yè)內(nèi)部人控制問題比以前更嚴(yán)重，國有企業(yè)高級管理層越來越像一個(gè)龐大的既得利益群體。如果不進(jìn)行相應(yīng)立法，保證引入民間投資過程的公正性與公平性就必然落空。
第三，應(yīng)選擇哪些行業(yè)和部門率先放開民間投資參與國有企業(yè)改制重組？這個(gè)問題涉及對政府重啟國企改革的誠意的評價(jià)。“國資委14條”出來后，社會中一種典型的態(tài)度是，這不過是政府試圖借助民間資本應(yīng)對經(jīng)濟(jì)困難的權(quán)宜之計(jì)，一旦經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，政策還可能再次回轉(zhuǎn)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家遲福林所指出的那樣，國有資本的作用未來應(yīng)該定位于公益性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，國有資本應(yīng)盡可能退得徹底、退得迅速。然而，除了競爭性領(lǐng)域，人們可能更希望當(dāng)前國有企業(yè)壟斷的高盈利行業(yè)能讓民資參與改制重組。這里需厘清一個(gè)問題，目前國有壟斷的行業(yè)并不都是公益性行業(yè)，其壟斷性往往源于行政力量。選擇這些行業(yè)讓民資參與國有企業(yè)改制重組，無疑是打破行政壟斷的有效途徑。
第四，國有企業(yè)改制重組后的相關(guān)事宜應(yīng)給予明確規(guī)定。譬如，國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓后政府獲取的資金如何使用？顯然，它不應(yīng)再投資到非公益性領(lǐng)域，而應(yīng)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算，向公共部門集中，或用于補(bǔ)充政府在社會保障體系的欠賬。再如，如何妥善安置好職工，包括對未到退休年齡的職工由政府組織再就業(yè)培訓(xùn)，以及對符合法律規(guī)定可提前退休的職工進(jìn)行補(bǔ)償。尤其后一個(gè)問題，處理不好，很可能產(chǎn)生不良影響，甚至出現(xiàn)既得利益群體與受損害職工結(jié)盟反對改革局面。
要穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀態(tài)勢，不能單靠宏觀政策的放松，而必須在微觀上恢復(fù)民營部門的活力。如果不啟動國有經(jīng)濟(jì)的存量改革，不節(jié)制國有資本，不改變國有企業(yè)與民爭利的格局，民營部門的活力就很難激發(fā)出來。從這個(gè)意義上說，當(dāng)下國資委發(fā)布這個(gè)指導(dǎo)意見，重啟國有企業(yè)改革，的確是正當(dāng)其時(shí)！
(作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副研究員)
