AT&T停止寬帶投資:美國電信業(yè)激烈應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)中立

      C114訊 11月24日消息(馬毅華)本月，美國“網(wǎng)絡(luò)中立”立法再起波折。今年5月，F(xiàn)CC提出了“弱監(jiān)管”的網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)，在征求意見階段收到了創(chuàng)記錄的近四百萬份公眾意見，大部分反對弱化監(jiān)管。對此，本月初FCC主席新提議了一個“半監(jiān)管”立法建議，卻引起了更廣泛的不滿。本月10日，奧巴馬發(fā)表強硬聲明，建議FCC對互聯(lián)網(wǎng)實施最嚴格的“強監(jiān)管”網(wǎng)絡(luò)中立。電信業(yè)針對奧巴馬聲明做出激烈反應(yīng)，AT&T宣布停止目前的寬帶投資。局勢在半年內(nèi)從一個極端擺向另一個極端，措手不及的FCC只能宣布延遲立法至2015年。

　　網(wǎng)絡(luò)中立的爭論圍繞著一個核心問題，即“是否允許運營商對互聯(lián)網(wǎng)公司流量設(shè)置QoS(Quality of Service)優(yōu)先級并額外收費”，網(wǎng)絡(luò)中立的反對者和支持者依據(jù)對這一問題的回答而劃分(前者“允許”，后者“禁止”)，各產(chǎn)業(yè)陣營的攻防本質(zhì)上也針對這一議題展開。本來，在“是否允許分級流量交易”的問題上，答案并非只能是“允許”或者“禁止”，各方可以進一步討論“在什么條件下”可以允許或者必須禁止，共識未必完全無法達成，但雙方的強硬態(tài)度卻使得問題走向了極端。

　　2010年FCC推出了禁止分級流量交易的網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)，Verizon則將FCC告上法庭，2014年1月法庭判決FCC敗訴，敗訴并非因為網(wǎng)絡(luò)中立本身，而是法庭認為FCC的監(jiān)管權(quán)力缺乏依據(jù)。在目前的電信法框架下，F(xiàn)CC把電信業(yè)務(wù)被分為兩類，第一類業(yè)務(wù)(Title IService)為非管制類，第二類業(yè)務(wù)(Title II Service)則參照公用事業(yè)進行“Common Carrier”管制。FCC分別于2002年將Cable寬帶、于2005年將電信寬帶、于2007年將無線通信劃分為“第一類業(yè)務(wù)”，據(jù)此法庭認為，對于已經(jīng)劃分為第一類業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入，F(xiàn)CC就不再有權(quán)實施更嚴格的監(jiān)管。

　　FCC敗訴后的局面變成：FCC若要實施嚴格的網(wǎng)絡(luò)中立監(jiān)管，就要將寬帶業(yè)務(wù)重新劃為“第二類業(yè)務(wù)(管制類)”；FCC若不改變寬帶業(yè)務(wù)的“第一類業(yè)務(wù)(非管制類)”性質(zhì)，就要減弱網(wǎng)絡(luò)中立的監(jiān)管強度。這樣，網(wǎng)絡(luò)中立問題就轉(zhuǎn)化成了業(yè)務(wù)劃類問題，反方陣營利用“非管制類”地位抗拒任何強管制，正方陣營則開始全力推動把寬帶業(yè)務(wù)變?yōu)轭愃乒�用事業(yè)的“管制類”，雙方的距離越來越遠。

　　FCC的最初決定是相對2010年法規(guī)后退，其結(jié)果就是今年5月推出的“弱監(jiān)管”網(wǎng)絡(luò)中立版本，保持寬帶業(yè)務(wù)“非管制類”不變，引用電信法“Section 706”條款，將原來的“不允許分級流量交易”改為“在商業(yè)合理(commercially reasonable)的條件下允許”，將監(jiān)管原則從“禁止”改為“逐案例審查合理性”。

　　隨著“弱監(jiān)管”版本遭到了公眾反對，F(xiàn)CC又選擇前進，其結(jié)果就是本月初FCC主席Tom Wheeler推出的“半監(jiān)管”版本，將互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)送側(cè)(運營商面對互聯(lián)網(wǎng)公司)和接收側(cè)(運營商面對消費者)分開，把發(fā)送側(cè)劃為“管制類”并實施嚴格的網(wǎng)絡(luò)中立，而接收側(cè)保持“非管制類”不變。該方案一出，網(wǎng)絡(luò)中立的支持者和反對者均強烈反對，網(wǎng)絡(luò)中立支持者甚至去了白宮集會示威抗議。

　　實際上Tom Wheeler推出的方案是偏向網(wǎng)絡(luò)中立支持者的。網(wǎng)絡(luò)中立討論至今，各方的爭論焦點一直在“運營商能否區(qū)別對待互聯(lián)網(wǎng)公司流量”上，但對“運營商能否區(qū)別對待消費者流量”很少討論。其原因在于，監(jiān)管方一般總是默認“運營商可以區(qū)別對待消費者流量”，久而久之，公眾都忘記了還有這個問題存在。這種默認之所以一直沒有造成嚴重后果，是因為相比“運營商對互聯(lián)網(wǎng)公司”，“運營商對消費者”的區(qū)別對待能力非常受限，運營商可以把特定流量低價送給用戶，而不敢做“要用戶對特定流量另付高價”這樣趕跑用戶的事。

　　Tom Wheeler正是抓住這一點，試圖設(shè)計一個看似折中的方案，以接收側(cè)保持“非管制類”為修飾，實質(zhì)性地把發(fā)送側(cè)業(yè)務(wù)劃為“管制類”。電信陣營一眼就看穿了實質(zhì)，Verizon發(fā)表聲明稱，F(xiàn)CC若采用該方案，就等著繼續(xù)上法庭。網(wǎng)絡(luò)中立支持者也被方案激怒，原本兩側(cè)都應(yīng)該劃為“管制類”，現(xiàn)在接收側(cè)被放開，方案體現(xiàn)出來的意味就是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)需要保護，而消費者利益可以不管。

　　本月10日，奧巴馬身在中國參加APEC，同步在美國發(fā)出了網(wǎng)絡(luò)中立爭論至今最強硬的政策聲明，建議FCC把整個互聯(lián)網(wǎng)寬帶劃為“管制類”，未來再適時將無線通信劃為“管制類”，對整個互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施實施嚴格的網(wǎng)絡(luò)中立�！奥暶鳌苯o出了政府作此建議的理由——當某網(wǎng)絡(luò)取得傳輸人們信息的主導地位時，這個網(wǎng)絡(luò)就具有了特殊責任，需要執(zhí)行更高標準的競爭監(jiān)管，即網(wǎng)絡(luò)中立理論家們一直倡導的“互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施特殊責任論”。“聲明”對于網(wǎng)絡(luò)中立反對者也作了回應(yīng)，認為只要FCC在執(zhí)行“管制類”監(jiān)管時避免過度，監(jiān)管負面影響很小。

　　網(wǎng)絡(luò)中立爭論至今已經(jīng)歷時十余年，正方和反方都越來越難以妥協(xié)。一方面這當然是因為利益沖突，涉入其中的利益集團必然要全力維護自身利益；另一方面則是理念對抗，雙方的理念背后都有著較為充分的論證，使得雙方都堅信自己的理念和論證是正確的。

　　正方的論證則圍繞著“特殊責任論”，認為在信息時代，與人們思想言論表達密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)是特殊產(chǎn)業(yè)，具備特殊責任，不能與售賣常規(guī)商品的常規(guī)行業(yè)混為一談。常規(guī)行業(yè)可以等反競爭危害顯現(xiàn)時再出手調(diào)節(jié)，但特殊產(chǎn)業(yè)只要反競爭行為隱現(xiàn)，就可能已經(jīng)對整個社會造成了巨大危害，對這類行業(yè)不能僅僅用“競爭法”來約束，而要執(zhí)行更高的監(jiān)管標準。

　　“奧巴馬聲明”正是引用了“特殊責任論”作為了政策依據(jù)，“聲明”也回應(yīng)了“成本收益分析”，只不過輕描淡寫了幾句，然后說問題不大，反方對此當然是不能同意的。立法之爭明年可能會有個階段性結(jié)論，但“中立”理念之爭才剛剛開始，只要一方的理念無法說服另一方，理念的交鋒會擴展到未來信息世界各個層面(不僅僅在“網(wǎng)絡(luò)”層面)的議題當中。