虛擬運營商（以下簡稱“虛商”）垃圾短信“失控”再次引發(fā)社會關注。近日，工信部公布的《關于電信服務質量的通告》稱，因垃圾短信、扣費不明等問題，共有10家企業(yè)被投訴，其中虛擬運營占據6家，垃圾短信投訴同比上升365%。
值得注意的是，這是工信部報告首次公布虛商的投訴情況。那么虛商成為垃圾短信重災區(qū)的根源是什么？實名制認證風暴又能否有效根治這一頑疾？《中國經營報》記者調查了解到，財力不足、缺乏短信監(jiān)測技術和體系、行業(yè)聯(lián)動機制尚未完全成型等成為多家虛商企業(yè)的擋箭牌。
日前，蝸牛移動公司在接受記者采訪時就無奈地表示，虛商目前對于用戶發(fā)送的條數(shù)和關鍵詞完成監(jiān)控和排查，還要依賴基礎運營商的網絡監(jiān)測體系。這使得虛商在垃圾短信管控上缺乏快速治理的手段，部分攔截能力缺失，使得虛擬運營商在處理相關問題時，更多處于被動地位，比較難做到預先防范、及時處理。
垃圾短信成重點投訴內容
工信部數(shù)據顯示，今年一季度，12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心受理有效垃圾短信舉報31411件次，同比上升49.4%。其 中移動 通信轉售業(yè)務垃圾短信共計7237件次，同比上升364.9%；“端口類”垃圾短信舉報11035件次，同比上升11.7%。
從投訴內容來看，被舉報的垃圾短信主要是商業(yè)廣告推銷宣傳和涉嫌違法犯罪短信，分別占比34.6%和65.4%。
相比商業(yè)廣告推銷，涉嫌違法犯罪短信的危害更大，所占投訴比例也逐步上升。事實上，不法分子利用虛擬運營商的170、171號段進行廣告推銷和詐騙已不是新聞。早在今年初，央視就以“失控的170”為主題對虛擬運營商號碼的亂象進行了密集曝光。
根據通告，共有10家企業(yè)被點名受到用戶投訴，其中6家虛擬運營商“榜上有名”： 京東 叁佰陸拾度、 阿里巴巴 通信被指未兌現(xiàn)服務承諾，鵬博士電信則被指投訴處理不及時，海航信息技術公司存在業(yè)務無法正常使用，蝸牛數(shù)字科技公司存在夸大宣傳現(xiàn)象，而小米科技公司被用戶投訴流量提醒不規(guī)范， 騰訊 計算機系統(tǒng)公司的問題則為不明扣費。
而在工信部重拳打擊之下，被關停的虛商電話號碼也成大幅上漲趨勢，所關停涉及虛商的號碼廣泛分布于遠特通信、分享通信、迪信通、蝸牛移動、巴士在線、國美移動、天音通信、愛施德等20余家。
工信部提供的數(shù)據顯示，自2015年11月至今年4月底，已組織電信企業(yè)對14萬余個涉及通訊信息詐騙等犯罪的電話號碼進行了快速關停，其中基礎電信企業(yè)號碼85189個，虛擬運營商號碼60202個，虛擬運營商封號比例超過43%。
而另一組數(shù)據則更能說明虛商號碼在通訊信息詐騙中所扮演的“重要角色”：目前三大運營商移動電話用戶已超過12.9億，虛商用戶則為2700萬戶左右，虛商用戶規(guī)模僅為基礎運營商用戶規(guī)模的2%，但虛商號碼因涉違法犯罪被關停的比例是基礎電信運營商水平的35倍多。
“從比例上，好像三大運營商被封號的比例更高，但從用戶基數(shù)的角度來說，虛商號碼問題無疑更嚴重�！币晃荒尺\營商內部人士表示。
治理源頭或在三大運營商
事實上，隨著近兩年來基礎運營商對實名制登記開戶的要求更趨嚴格，許多意欲辦理非實名制卡的人都紛紛轉向了虛商。這也使得虛商業(yè)務成為不愿實名的推銷卡、詐騙卡的集中地。
“作為剛剛進入市場的主體，虛商相對三大基礎運營商來說，管理運營和對銷售渠道的把控經驗肯定是欠缺的�！� 通信業(yè)知名觀察家 項立剛 在接受本報記者采訪時表示，但真正的根源在于，虛商正處于積累用戶、開拓市場的初期，從三大傳統(tǒng)運營商手里爭奪用戶難度很大，那么在利益和考核壓力面前，虛商可能會有意或無意地放松對用戶的監(jiān)管。
而另一方面，財力不足也讓虛商企業(yè)在落實監(jiān)管政策上顯得力不從心。例如，分享通信聯(lián)席總裁黎澤華就告訴記者，虛商企業(yè)除了運營、平臺建設、客服服務等邊際成本，還面臨批零倒掛的業(yè)務補貼壓力，實名制認證的成本比較高，企業(yè)壓力較大。
據了解，帶著“讓民營資本倒逼通信行業(yè)改革”的使命，2013年12月，工信部正式向民企發(fā)放移動轉售業(yè)務許可證，通信行業(yè)引入民營資本的序幕拉開。目前共有42家企業(yè)獲得了這一分羹通信市場化蛋糕的通行證，39家企業(yè)正式放號，但被稱為電信市場的“鲇魚”的虛商并沒有如期迎來大發(fā)展，而是陷入了瓶頸期，也鮮有虛商企業(yè)能實現(xiàn)盈利。
今年3月份，工信部信息通信發(fā)展司司長聞庫公開表示，虛商試點兩年，促進了提速降費，推動了電信行業(yè)的創(chuàng)新，但也存在實名制落實不到位、違規(guī)率很高的問題。目前，兩年的試點期已經結束，試點虛商“轉正”在即。
不過，至今虛商轉正尚沒有明確的時間，虛商處于“裸奔”狀態(tài)已有近半年時間。
中國虛擬運營商產業(yè)聯(lián)盟秘書長鄒學勇表示，虛商業(yè)務門檻低，因此被一些人用作垃圾短信發(fā)送或者騷擾電話并不奇怪。另外，缺少三大運營商那么嚴格的對號碼實名制和垃圾短信監(jiān)控屏蔽的手段，也讓這一現(xiàn)象更為突出。“無論是嚴格執(zhí)行號碼實名制還是建立垃圾短信監(jiān)控屏蔽系統(tǒng)，都是一筆巨大的投入，對于虛商來說，要做到和三大運營商一樣，是力不從心的�！�
“虛商目前對于用戶發(fā)送的條數(shù)和關鍵詞完成監(jiān)控和排查，還要依賴基礎運營商的網絡監(jiān)測體系，這使得虛商在垃圾短信管控上缺乏快速治理的手段�！蔽伵Ｒ苿庸驹诮o本報記者發(fā)來的書面回復中無奈地表示，部分攔截能力缺失，使得虛商在處理相關問題時，更多處于被動地位，比較難做到預先防范、及時處理。
鄒學勇認為，三大運營商在這些方面，應該把自己的能力開放給虛商，讓虛商能夠接入三大運營商的垃圾短信治理平臺，幫助虛商減少在這方面的成本支出。三大運營商應該把虛商當做業(yè)務合作伙伴而不是競爭對手。
此外，業(yè)內人士表示，對發(fā)送垃圾短信等違法行為的處罰規(guī)定難以落實，導致違法成本低也是造成垃圾短信橫行的一大原因。
據了解，工信部公布的《通信短信息服務管理規(guī)定》已于2015年6月30日實施，明確提出未經用戶同意，不得向其發(fā)送商業(yè)性短信息，否則將處以1萬元至3萬元罰款。但目前這一規(guī)定尚難以在現(xiàn)實中落到實處，這也為垃圾短信泛濫提供了空間。
實名制風暴恐難根治亂象
推進電話用戶實名登記被認為是根治垃圾短信和電信詐騙的最有效政策，工信部也對新入網用戶實名登記不嚴、移動通信轉售企業(yè)違規(guī)現(xiàn)象突出、未實名老用戶補登記進展緩慢等問題下了“最后通牒”。
根據工信部要求，各基礎電信企業(yè)要確保在2016年12月31日前本企業(yè)全部電話用戶實名率達到95%以上，2017年6月30日前全部電話用戶實現(xiàn)實名登記，逾期不進行補登的用戶將被強制停機。目前全部電話用戶實名率已達到92％，但仍有近１億用戶未實名登記。
在鄒學勇看來，信息安全是虛商目前面臨的最重要的問題，因為所有的虛商都是共用170和171號段，如果有一家企業(yè)出現(xiàn)垃圾短信、騷擾電話等信息安全問題，影響的將是整個虛商行業(yè)�！艾F(xiàn)在可能有些人一看到170號段，就覺得是詐騙號段。所以，做好實名制，維護信息安全不是哪一家企業(yè)的事，而是整個行業(yè)的要求�！�
不過，在項立剛看來，有政策就有對策，實名制登記可以降低垃圾短信幾率，提高不法分子的開戶成本，但寄望通過實名制等技術手段很難根治垃圾短信和手機詐騙這一頑疾�！皹I(yè)內更應該關注的是虛商運行的環(huán)境和面臨的政策支持，通過大力改革沖破通信行業(yè)壟斷，讓通信行業(yè)更加市場化。”
而在黎澤華看來，互聯(lián)互通不足也使得虛商對用戶行為的監(jiān)管更加乏力。
“虛商號碼只是一個通信工具，因為通信內容涉及用戶隱私，用戶買完號碼后怎么使用，虛商沒有辦法監(jiān)測和管控�！苯�，黎澤華在接受本報記者采訪時表示，移動轉售企業(yè)租用的是基礎運營商的通信功能，之間的互聯(lián)互通還有很多做得不到位的地方。
“虛商目前還處于發(fā)展初級階段，行業(yè)聯(lián)動機制尚未完全成型，企業(yè)在實名制的落實上也力度不一，虛商企業(yè)只有一起凈化行業(yè)環(huán)境，才可能促進行業(yè)的發(fā)展�！蔽伵Ｒ苿右脖硎�。
據了解，基礎運營商有完善的網絡監(jiān)測體系，能夠通過用戶發(fā)送的條數(shù)和關鍵詞監(jiān)控，完成排查，但虛商沒有這方面的技術，只能監(jiān)測到短信發(fā)送的條數(shù)，不能監(jiān)測到內容，有的甚至連條數(shù)都監(jiān)測不到。
“目前在分配虛商卡號時，是以萬號段為原則進行分配，即只能通過前7位方能知曉為哪一個虛擬運營商，而不是如三大運營商只要通過前三位即可知曉是哪個運營商�！蔽伵Ｒ苿右脖硎荆撋烫柎a無法進行有效識別，管理上難度較大，甚至容易出現(xiàn)“張冠李戴”的笑話。
