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一場(chǎng)史無前例的科技反壟斷熱潮正在全球范圍內(nèi)掀起。
去年6月監(jiān)管的“靴子落地”，美國宣布對(duì)科技巨頭發(fā)起反壟斷調(diào)查，調(diào)查機(jī)構(gòu)包括美國國會(huì)眾議院、司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)以及州一級(jí)檢察部門。時(shí)隔一年，眾議院的調(diào)查將迎來分水嶺時(shí)刻——7月27日，谷歌、蘋果、亞馬遜和Facebook等科技公司掌門人將首次前往國會(huì)作證。
在聽證會(huì)上，皮查伊?xí)绾位貞?yīng)谷歌遏制在線廣告市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的指控？庫克會(huì)怎樣反駁收“蘋果稅”行為像“公路劫匪”的論調(diào)？扎克伯格的證詞能否打消Facebook隱私保護(hù)不力的疑慮？貝索斯又將如何為亞馬遜使用第三方賣家數(shù)據(jù)問題作辯解？可以預(yù)見，這將是一場(chǎng)硅谷科技巨頭與華盛頓立法者的激烈交鋒。
還未從美國反壟斷調(diào)查抽身，四大科技公司又被歐洲“盯”上。6月16日，歐盟委員會(huì)一天內(nèi)宣布對(duì)蘋果發(fā)起兩項(xiàng)反壟斷調(diào)查。其余三家公司也是歐盟反壟斷調(diào)查的“�？汀保雀韪窃谌陜�(nèi)領(lǐng)了94億美元罰單。
一波又一波的監(jiān)管聲浪因何而起、最后可能改變什么，目前還很難預(yù)測(cè)。但可以確定的是，如何破解數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)難題已成為全球關(guān)切。而為了爭(zhēng)奪未來競(jìng)爭(zhēng)秩序的話語權(quán)，歐美國家已開始暗中較勁。
A
CEO聽證會(huì)首聚：
貝索斯迎來國會(huì)首次亮相，庫克最晚答應(yīng)出席
時(shí)間敲定在美國東部時(shí)間7月27日。這天中午12點(diǎn)，全球最具影響力的四家科技公司首席執(zhí)行官將作為證人，參加美國眾議院司法委員會(huì)反壟斷小組舉辦的聽證會(huì)。
聽證會(huì)以“在線平臺(tái)和市場(chǎng)力量”為主題，谷歌CEO桑達(dá)爾·皮查伊（Sundar Pichai）、蘋果CEO蒂姆·庫克（Tim Cook）、Facebook公司CEO馬克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）和亞馬遜CEO杰夫·貝索斯（Jeff Bezos）將集體接受質(zhì)詢。
出席國會(huì)的經(jīng)歷對(duì)幾位科技大佬并不陌生。2018年12月，皮查伊曾因谷歌搜索偏見和隱私保護(hù)等問題，遭到議員們言辭激烈的提問。2018年4月，在“劍橋分析丑聞”發(fā)生一個(gè)月后，扎克伯格連續(xù)參加了兩場(chǎng)美國國會(huì)聽證會(huì)。庫克則在2013年5月出席美國參議院聽證會(huì)，反駁蘋果愛爾蘭子公司逃稅的指責(zé)。
相比其他三位CEO，世界首富、亞馬遜創(chuàng)始人貝索斯還從未在國會(huì)聽證會(huì)亮相。或許是基于這個(gè)原因，亞馬遜此前一度拒絕讓貝索斯出席作證的要求。后來司法委員會(huì)發(fā)給大型科技公司的信中提到，若CEO不出席聽證會(huì)將發(fā)出傳票。
從公開的信息看，蘋果大概是最晚點(diǎn)頭到場(chǎng)的公司。南都記者注意到，今年6月18日，美國眾議院反壟斷小組委員會(huì)主席大衛(wèi)·西西林（David Cicilline）接受外媒采訪時(shí)透露，除了庫克拒絕，其他三位CEO已表態(tài)愿意參加聽證會(huì)。
事實(shí)上，這并非四大科技公司首次接受國會(huì)質(zhì)詢。去年7月16日，美國眾議院司法委員會(huì)舉行反壟斷聽證會(huì)，谷歌、亞馬遜、Facebook和蘋果的高管遭到連番質(zhì)詢，回應(yīng)了一系列尖銳提問。
為何今夏眾議院又一次舉行聽證，并且強(qiáng)勢(shì)要求CEO出席呢？據(jù)南都記者了解，去年6月，美國眾議院宣布對(duì)大型科技公司進(jìn)行反壟斷調(diào)查。目前調(diào)查“即將完成”，而最終聽證會(huì)正是7月舉行的這場(chǎng)。
大衛(wèi)·西西林在一份聯(lián)合聲明中表示，科技公司在美國人的生活中扮演核心角色，作為CEO必須主動(dòng)采取措施�！罢缥覀円婚_始所說的那樣，他們的證詞對(duì)我們完成這項(xiàng)調(diào)查將起到重要作用。”西西林說。
武漢大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)法研究所副研究員周圍長期關(guān)注國外反壟斷執(zhí)法動(dòng)態(tài)。他告訴南都記者，這類聽證會(huì)通常聚焦于某個(gè)具體問題，例如2019年7月舉行的聽證會(huì)就主要考察“網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與市場(chǎng)影響力”、“創(chuàng)新與企業(yè)”等問題。而本次聽證會(huì)是委員會(huì)正在進(jìn)行的數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查的一部分，幾位CEO可能會(huì)面臨一系列有關(guān)公司參與數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)約束以及如何履行反壟斷合規(guī)義務(wù)等問題的質(zhì)詢。
目前眾議院司法委員會(huì)尚未披露更多聽證會(huì)的細(xì)節(jié)。在長達(dá)一年的調(diào)查后，眾議員們是否會(huì)基于掌握的證據(jù)，對(duì)科技巨頭“火力全開”？掌管全球頂尖科技公司的四位CEO將如何接招？這些都讓人拭目以待。
B
調(diào)查此起彼伏：
美聯(lián)邦與州政府齊出手，或是長期博弈
回顧去年6月，華盛頓對(duì)硅谷“出手”的消息一度引發(fā)輿論喧嘩。
2019年6月3日，美國眾議院司法委員會(huì)宣布對(duì)主要科技公司的反壟斷問題進(jìn)行“自上而下”的調(diào)查。與此同時(shí)，美國兩家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)——司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）也確定了分工——亞馬遜和Facebook由FTC監(jiān)管，蘋果和谷歌則交給司法部。
監(jiān)管硅谷的“靴子落地”，科技股應(yīng)聲下跌。去年6月3日，谷歌、蘋果、亞馬遜和Facebook的市值在當(dāng)日盤中一度蒸發(fā)了上千億美元。
不久后，美國各州也加入調(diào)查科技巨頭的行列。Facebook面對(duì)以紐約州為首的美國47個(gè)州和地區(qū)的總檢察長的反壟斷調(diào)查，這項(xiàng)指控稱Facebook將消費(fèi)者隱私數(shù)據(jù)置于風(fēng)險(xiǎn)之中，并推高了網(wǎng)絡(luò)廣告費(fèi)率。
去年9月，由得克薩斯州牽頭，美國50個(gè)州和地區(qū)宣布對(duì)谷歌發(fā)起反壟斷調(diào)查。最新消息，硅谷科技公司總部所在的加利福尼亞州7月10日被曝也“盯”上谷歌，至此全美僅剩阿拉巴馬州未加入調(diào)查谷歌的陣營中。
從聯(lián)邦層面到州一級(jí)檢察部門，美國朝野上下掀起對(duì)科技公司的反壟斷監(jiān)管浪潮，可謂史無前例。此起彼伏的反壟斷調(diào)查將有怎樣的結(jié)果？反壟斷律師趙燁告訴南都記者，“眾議院的調(diào)查不直接導(dǎo)向訴訟，有可能最終會(huì)出個(gè)報(bào)告，影響長期立法和走勢(shì)�！�
這一猜測(cè)得到官方證實(shí)。不久前，西西林向媒體透露在調(diào)查結(jié)束后，他所在的委員會(huì)將生成一份關(guān)于數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的報(bào)告，其中涉及立法建議。
周圍也告訴南都記者，眾議院的調(diào)查不會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生直接的法律效應(yīng)，或者作出明確的處罰。但這份報(bào)告可能受到足夠的關(guān)注，從而對(duì)反壟斷立法工作產(chǎn)生影響。
不同于眾議院，聯(lián)邦和州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對(duì)科技公司進(jìn)行執(zhí)法。今年6月底，有知情人士向媒體透露，美國司法部預(yù)計(jì)在今年夏天對(duì)谷歌提起反壟斷訴訟。而作為美國聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，F(xiàn)TC可直接對(duì)企業(yè)的違法行為作出處罰，比如Facebook此前因“劍橋分析事件”被FTC罰了50億美元。
需要注意的是，來自聯(lián)邦的調(diào)查與州政府層面是相互獨(dú)立的，不存在執(zhí)法競(jìng)合性。據(jù)南都記者了解，美國各州都有州一級(jí)的反壟斷法，州檢察長可在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)科技公司展開單獨(dú)調(diào)查。一旦發(fā)現(xiàn)的問題存在相似性時(shí)，可能由一個(gè)州主導(dǎo)、各州聯(lián)合調(diào)查。
目前尚不清楚美國聯(lián)邦和州層面的反壟斷調(diào)查將于何時(shí)結(jié)束，等待科技巨頭的結(jié)果又是什么，這或許是一場(chǎng)長期的博弈。
周圍向南都記者分析，目前美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展的反壟斷調(diào)查不確定很強(qiáng)。這波調(diào)查很難如人們期待的那樣，給出一個(gè)石破天驚的結(jié)論，例如發(fā)現(xiàn)某種新型的競(jìng)爭(zhēng)損害類型或直接認(rèn)定某個(gè)巨頭的商業(yè)模式違法。
更有可能的是，“針對(duì)當(dāng)前的市場(chǎng)狀況進(jìn)行某種評(píng)估。這其中監(jiān)管者對(duì)現(xiàn)有商業(yè)邏輯和技術(shù)邏輯的理解，是判斷企業(yè)行為有無違法的關(guān)鍵。”周圍說。
C
歐洲持續(xù)高壓：
隱私保護(hù)納入監(jiān)管范疇
還未從美國反壟斷調(diào)查的漩渦中緩過勁來，近期谷歌、蘋果等科技巨頭又面臨全球“圍剿”。其中歐洲的攻勢(shì)“猛烈”，這或與一位反壟斷官員的鐵腕作風(fēng)有關(guān)。
在歐盟委員會(huì)，負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)的專員瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）有著“反壟斷女皇”之稱，她曾對(duì)谷歌開出天價(jià)反壟斷罰單，催著蘋果補(bǔ)交百億美元稅款，是科技巨頭最不敢輕視的對(duì)手之一。去年維斯塔格被提升為歐盟委員會(huì)副主席，新的職責(zé)是讓“歐洲適應(yīng)數(shù)字時(shí)代”。連任后，維斯塔格對(duì)科技公司繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)。
6月16日，歐盟委員會(huì)正式對(duì)蘋果發(fā)起兩項(xiàng)反壟斷調(diào)查，以評(píng)估蘋果在App Store（應(yīng)用商店）和Apple Pay（蘋果支付）的相關(guān)舉措，是否違反歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策。
此次歐盟的反壟斷調(diào)查與企業(yè)的“舉報(bào)”有關(guān)，包括瑞典音樂流媒體平臺(tái)Spotify、日本電商公司樂天旗下的電子書平臺(tái)Kobo都曾向歐盟投訴過蘋果公司，稱蘋果對(duì)應(yīng)用銷售征收30%的傭金過高。
這筆抽成被人們稱為“蘋果稅”，是蘋果在很多國家引起反壟斷爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。在一次公開場(chǎng)合中，西西林曾批評(píng)，蘋果的App Store收費(fèi)類似于“高速公路搶劫”。在中國也有開發(fā)者向政府部門舉報(bào)“蘋果稅”，有人還因此與蘋果打起官司。
在蘋果之前，去年7月17日，歐盟委員會(huì)宣布對(duì)亞馬遜啟動(dòng)反壟斷調(diào)查。這項(xiàng)指控源于亞馬遜扮演的雙重角色——既是平臺(tái)運(yùn)營商，又是平臺(tái)上的零售商。維斯塔格曾這樣形容對(duì)亞馬遜商業(yè)模式的擔(dān)憂，“亞馬遜在市場(chǎng)上招待了許多‘小個(gè)子’，而自己是同一市場(chǎng)的‘大塊頭’。那么它將如何對(duì)待從‘小個(gè)子’那里獲得的數(shù)據(jù)？這是否會(huì)給它帶來無與倫比的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)？”
四家科技公司中，谷歌在全球范圍內(nèi)收到的反壟斷罰單最多，其中歐盟“下手”最狠，三次罰款合計(jì)82.5億歐元（約合93.9億美元）。三筆罰單矛頭分別指向谷歌濫用搜索引擎市場(chǎng)、安卓操作系統(tǒng)和在線廣告市場(chǎng)的支配地位。
南都記者梳理發(fā)現(xiàn)，針對(duì)蘋果、谷歌和亞馬遜的指責(zé)大部分是利用自身優(yōu)勢(shì)，涉嫌作出損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的壟斷行為，但針對(duì)Facebook的調(diào)查似乎更多傾向于并購和數(shù)據(jù)合規(guī)。
當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月23日，德國聯(lián)邦法院裁定關(guān)于Facebook濫用市場(chǎng)支配地位非法收集用戶數(shù)據(jù)的指控成立，德國反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)FCO有權(quán)限制其在德國境內(nèi)的數(shù)據(jù)收集行為。
這起案件的特別之處在于首次將隱私納入反壟斷監(jiān)管范疇，認(rèn)為企業(yè)隱私保護(hù)不力是一項(xiàng)服務(wù)質(zhì)量下降的表現(xiàn)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教師李陶告訴南都記者，反壟斷法在一定程度上承擔(dān)著保障消費(fèi)者福利的功能。為此，某些與消費(fèi)者生活相關(guān)的案件可能會(huì)通過反壟斷制度作調(diào)整。
從目前的情況看，美國科技公司在歐洲的“日子”并不好過。就連宣布脫歐的英國近期也瞄準(zhǔn)科技巨頭，該國反壟斷機(jī)構(gòu)7月1日發(fā)布一份長達(dá)437頁的報(bào)告，呼吁政府引入新的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管制度，遏制谷歌和Facebook在數(shù)字廣告市場(chǎng)的力量。
南都記者觀察發(fā)現(xiàn)，或許是迫于監(jiān)管壓力，“身經(jīng)百戰(zhàn)”的科技巨頭不斷釋出合規(guī)的動(dòng)作。此前蘋果兩名高管表示，已對(duì)App Store的算法作出相應(yīng)調(diào)整，減少蘋果官方應(yīng)用出現(xiàn)在搜索結(jié)果中的頻率。近期有消息稱，谷歌可能會(huì)承諾不將收購的可穿戴設(shè)備廠商Fitbit的健康數(shù)據(jù)用于廣告，以緩解歐盟的擔(dān)憂。
觀察
執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)成趨勢(shì)？
誰先破解數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管難題？
為何科技巨頭讓歐美監(jiān)管者感到如此不安？
李陶告訴南都記者，一個(gè)原因在于網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字化的時(shí)代，消費(fèi)者無時(shí)無刻在與科技公司打交道，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的違法行為影響大、覆蓋廣、關(guān)注度高。
此前，美國眾議院司法委員會(huì)主席杰羅德·納德勒（Rep。 Jerrold Nadler）曾這樣表明對(duì)科技巨頭的擔(dān)憂——“越來越多證據(jù)表明，這些看門人已經(jīng)控制了在線商務(wù)、內(nèi)容和通信的關(guān)鍵動(dòng)脈�！�
基于這樣強(qiáng)大的力量，谷歌等公司被指損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者福利。除此之外，華盛頓政府對(duì)硅谷出手不乏政治因素考量。有美國投行的分析師曾告訴南都記者，放出監(jiān)管風(fēng)聲或許是為了讓科技巨頭中立，與任何政治黨派保持距離。
此前讓扎克伯格不得不兩次到國會(huì)作證的數(shù)據(jù)泄露丑聞背后，正是一家名為劍橋分析的公司被指涉嫌利用Facebook的8700萬用戶數(shù)據(jù)操縱美國總統(tǒng)大選。
不難理解外界為何有這樣推測(cè)，每到美國選舉之時(shí)，針對(duì)商業(yè)巨頭的反壟斷調(diào)查都是一種常見的競(jìng)選手段�！耙�?yàn)槊癖妼?duì)壟斷天生排斥，科技公司是否真的影響了人們的生活，這個(gè)時(shí)候去調(diào)查表明了政府的姿態(tài)�！蔽錆h大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)法研究所副研究員周圍說。
長期關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)法的李陶向南都記者補(bǔ)充，在全球化和一體化的時(shí)代，各國互聯(lián)網(wǎng)和科技公司的發(fā)展階段不同，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不同，這就加大了某些國家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法的區(qū)域性壓力。
與此同時(shí)，“主要經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)市場(chǎng)主體反壟斷的調(diào)查和執(zhí)法，也同樣與其競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)息息相關(guān)�！彼f。
根據(jù)中國信通院監(jiān)測(cè)，截至2019年底，全球市場(chǎng)價(jià)值超100億美元的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)達(dá)74家，價(jià)值總額達(dá)8.98萬億美元。美國和中國分別以35家和30家的數(shù)量絕對(duì)領(lǐng)先。
“當(dāng)前數(shù)字市場(chǎng)Top10里沒有歐洲企業(yè)，歐盟更希望通過創(chuàng)造良好的單一市場(chǎng)以培育‘歐洲冠軍’�！敝車嬖V南都記者，盡管這是政治口號(hào)，但很明顯帶有產(chǎn)業(yè)政策的色彩，因此也引起一些人的批評(píng)。從目前的執(zhí)法情況看，反而表現(xiàn)出歐洲對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擔(dān)憂，擔(dān)心“趕不上這趟車”。
今年5月，中國信息通信院發(fā)布的一份《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)政策觀察報(bào)告》指出，歐盟成員國呼吁內(nèi)外有別的競(jìng)爭(zhēng)政策，培育歐洲冠軍。報(bào)告預(yù)計(jì)未來歐盟內(nèi)部圍繞“歐洲冠軍”的競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)仍將繼續(xù)，歐盟也將力圖在數(shù)字市場(chǎng)上保持產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的平衡。
不管出于何種考慮，“數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問題是未來執(zhí)法的重點(diǎn)，這是肯定的。”李陶說。
那么該如何應(yīng)對(duì)科技巨頭帶來的隱憂，破解數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)難題？南都記者梳理各國的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法動(dòng)態(tài)發(fā)現(xiàn)，除了繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管外，對(duì)現(xiàn)有法律作出調(diào)整和強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量也是一大趨勢(shì)。
今年7月初，維斯塔格公布了歐盟的一攬子計(jì)劃，將為科技公司明確劃定新的法律邊界，而不是僅僅落實(shí)反壟斷監(jiān)管等領(lǐng)域的現(xiàn)有法律。在國內(nèi)，市場(chǎng)監(jiān)管總局1月初公布《反壟斷法》修訂草案征求意見稿，其中新增互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷條款，明確認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場(chǎng)支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素。
此外，設(shè)立新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)也成為國外反壟斷監(jiān)管部門正在探索的一個(gè)方向。去年7月底，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）發(fā)布數(shù)字平臺(tái)調(diào)查報(bào)告。報(bào)告稱將設(shè)立一個(gè)專門負(fù)責(zé)監(jiān)管Facebook、谷歌和在澳大利亞運(yùn)營的其它大型數(shù)字平臺(tái)的辦公室。
英國競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)監(jiān)管局（CMA）提議的做法是，在新的監(jiān)管機(jī)制下建立“數(shù)字市場(chǎng)部門”（Digital Markets Unit），它擁有規(guī)制壟斷企業(yè)的多項(xiàng)權(quán)力。
值得一提的是，CMA表示盡管這些建議主要針對(duì)英國，但發(fā)現(xiàn)的許多問題是國際性存在的。所以上述建議將作為CMA更廣泛的數(shù)字戰(zhàn)略的一部分，在相關(guān)問題中繼續(xù)發(fā)揮全球性的領(lǐng)導(dǎo)作用。
周圍也注意到，近幾年各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)頻頻發(fā)布報(bào)告，持續(xù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)力，“我理解為這是在爭(zhēng)奪未來競(jìng)爭(zhēng)秩序的話語權(quán)�！�
出品：南都反壟斷課題組 采寫：南都記者 李玲
