目前,互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)已逐步正視未成年人保護(hù)問(wèn)題的重要性,也翹首以盼監(jiān)管機(jī)構(gòu)在給出原則性規(guī)定之后,做出具體實(shí)施細(xì)則的指導(dǎo)。
3月14日,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室就《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱“征求意見(jiàn)稿”)再次公開征求意見(jiàn)。
相比于6年前關(guān)于《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例(草案征求意見(jiàn)稿)》(下稱“草案征求意見(jiàn)稿”)公開征求意見(jiàn)的通知,本次征求意見(jiàn)稿共七章六十七條,在草案征求意見(jiàn)稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充,內(nèi)容涵蓋網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)培育、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)范、個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治、法律責(zé)任等。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn),征求意見(jiàn)稿對(duì)未成年人用戶數(shù)量巨大、在未成年人群體具有顯著影響力的重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)提供者提出要求,要建立健全未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)合規(guī)制度體系,成立外部獨(dú)立機(jī)構(gòu),對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督。更對(duì)有違法行為的游戲企業(yè)和企業(yè)未成年人保護(hù)負(fù)責(zé)人處以雙罰制,不僅可對(duì)相關(guān)違法企業(yè)并處5000萬(wàn)元以下或者上一年度營(yíng)業(yè)額百分之五以下罰款,更要對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員罰款并進(jìn)行一定期限的禁業(yè)。
征求意見(jiàn)稿還特別對(duì)包括網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供商在內(nèi)的所有網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者提出防沉迷系統(tǒng)建設(shè)要求,“沉迷”相關(guān)表述共出現(xiàn)28處。此外,針對(duì)未成年人個(gè)人信息被濫采濫用、保護(hù)不充分等問(wèn)題,征求意見(jiàn)稿也對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、個(gè)人信息處理者、監(jiān)護(hù)人等提出明確要求。
多位專家在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示,本次征求意見(jiàn)稿銜接《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》,并對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)絡(luò)音視頻等網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提出了更多、更高的未成年人保護(hù)責(zé)任和義務(wù),同時(shí)也規(guī)定了更嚴(yán)厲的行政處罰措施,這將對(duì)相關(guān)企業(yè)提出更高的合規(guī)要求。
目前,互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)已逐步正視未成年人保護(hù)問(wèn)題的重要性,也翹首以盼監(jiān)管機(jī)構(gòu)在給出原則性規(guī)定之后,做出具體實(shí)施細(xì)則的指導(dǎo)。
成立外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督
國(guó)家網(wǎng)信辦在針對(duì)征求意見(jiàn)稿的說(shuō)明中提到,征求意見(jiàn)稿的主要內(nèi)容之一是“強(qiáng)化重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)提供者在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)中的責(zé)任,并設(shè)置專門義務(wù)”。
這主要體現(xiàn)在第二章網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育的第二十條,未成年人用戶數(shù)量巨大、在未成年人群體具有顯著影響力的重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)提供者,應(yīng)當(dāng)履行涵蓋互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)的前期研發(fā)、中期運(yùn)營(yíng)和后期社會(huì)責(zé)任等方面的六條義務(wù)。
廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授姚志偉和上海申倫律師事務(wù)所夏海龍律師都認(rèn)為其中第三款規(guī)定頗有新意,要求“按照國(guó)家規(guī)定建立健全未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)合規(guī)制度體系,成立主要由外部成員組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu),對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督”。
夏海龍認(rèn)為,從這一制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看,獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)在很大程度上能夠不受企業(yè)管理約束,因此能夠?qū)ζ髽I(yè)合規(guī)作出相對(duì)公允、客觀的評(píng)價(jià),從而及時(shí)幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)合規(guī)漏洞、提升對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的水平。
姚志偉進(jìn)一步分析,這個(gè)規(guī)定還需要更細(xì)致的行政指導(dǎo)文件,比如“未成年人用戶數(shù)量巨大”如何界定?“在未成年人群體具有顯著影響力”又有什么量化的指標(biāo)?“主要由外部成員組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)”中外部人員的比例具體應(yīng)該不少于多少?他建議監(jiān)管部門在起草細(xì)則過(guò)程中應(yīng)充分聽取消費(fèi)者協(xié)會(huì)、消費(fèi)者代表、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)代表的意見(jiàn),以便增加細(xì)則的科學(xué)性,也有利于后續(xù)合規(guī)工作的落實(shí)。
除了組成成員、組織規(guī)則、運(yùn)行保障等方面可能存在一些具體問(wèn)題,北京航空航天大學(xué)法學(xué)院助理教授趙精武認(rèn)為還有可能存在另一方面的沖突:即獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的有效檢查可能會(huì)存在一些問(wèn)題。實(shí)施檢查的有效性與檢查的合規(guī)性可能存在沖突,既要有效監(jiān)督企業(yè)完善內(nèi)部合規(guī)建設(shè),又應(yīng)避免檢查手段的不合理性防止侵害企業(yè)正當(dāng)權(quán)益。
“考慮到征求意見(jiàn)稿在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)范方面的部分規(guī)定存在較大模糊性和高昂的違法成本,企業(yè)有足夠的動(dòng)機(jī)將未成年人內(nèi)容徹底分離并單獨(dú)運(yùn)營(yíng)!毕暮}堈J(rèn)為,對(duì)平臺(tái)來(lái)說(shuō),設(shè)置完全獨(dú)立的未成年人服務(wù)專區(qū)甚至獨(dú)立的網(wǎng)站、APP或許是目前最穩(wěn)妥的合規(guī)應(yīng)對(duì)措施。
引入雙罰制與競(jìng)業(yè)禁止
值得注意的是,本次征求意見(jiàn)稿,除了延續(xù)先前關(guān)于“網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者違反本條例規(guī)定,未進(jìn)行身份注冊(cè)或未采取防沉迷措施的……情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證!钡南嚓P(guān)規(guī)定,更進(jìn)一步要求“受到關(guān)閉網(wǎng)站、吊銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照處罰的,5年內(nèi)不得重新申請(qǐng)相關(guān)許可,其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員5年內(nèi)不得從事同類網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)務(wù)”。
“當(dāng)前存在一部分平臺(tái)和游戲產(chǎn)品一直游走在合規(guī)邊緣,所以監(jiān)管部門進(jìn)一步強(qiáng)化了相關(guān)處罰措施!蹦成鲜杏螒蚬靖吖芟21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。
姚志偉指出,該做法是沿用了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管中常見(jiàn)“雙罰制”。所謂“雙罰制”,又稱為兩罰制,是指單位犯罪中既對(duì)單位判處罰金,又對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行處罰。
“值得關(guān)注的是,此次罰款金額數(shù)目之大,對(duì)存在違法行為的違法企業(yè),沒(méi)收違法所得,并處5000萬(wàn)元以下或者上一年度營(yíng)業(yè)額百分之五以下罰款!币χ緜フJ(rèn)為,這既有利于厘清相關(guān)未成年人保護(hù)案件中的責(zé)任要求,也對(duì)預(yù)防違法犯罪行為起到震懾作用。
北京師范大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展研究院院長(zhǎng)助理、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)研究中心副主任吳沈括也表示,目前在我國(guó)法律體系中,只有《刑法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》中涉及競(jìng)業(yè)禁止,主要針對(duì)的是情節(jié)相對(duì)嚴(yán)重特別是與監(jiān)管要求相違背的情形,體現(xiàn)了對(duì)有關(guān)問(wèn)題嚴(yán)肅處理的監(jiān)管態(tài)度。
艾媒咨詢CEO張毅則認(rèn)為,本次征求意見(jiàn)稿從行業(yè)準(zhǔn)入的角度進(jìn)行處罰,意味著我國(guó)監(jiān)管手段更加多元,也有助于對(duì)觸動(dòng)紅線的企業(yè)與個(gè)人施以更加嚴(yán)厲的處罰。
前述游戲公司高管進(jìn)一步指出,本次征求意見(jiàn)稿與修訂后的《未成年人保護(hù)法》等政策法規(guī)一脈相承,主要是對(duì)其中一些具體規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化和強(qiáng)調(diào),明確與強(qiáng)化了違規(guī)成本,但對(duì)游戲企業(yè)而言,監(jiān)管要求并未加碼,大部分如限制消費(fèi)、顯著提示等,均為應(yīng)有的合規(guī)要求。
與《個(gè)人信息保護(hù)法》相呼應(yīng)
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到,2016年10月的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例(草案征求意見(jiàn)稿)》中僅對(duì)未成年人個(gè)人信息保護(hù)提出了幾點(diǎn)簡(jiǎn)要要求,主要聚焦于企業(yè)應(yīng)合理收集未成年人個(gè)人信息、應(yīng)針對(duì)未成年人個(gè)人信息制定收集規(guī)則、賦予未成年人用戶及其監(jiān)護(hù)人撤回同意的權(quán)利等方面。
而近年來(lái)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)提出更高要求。于2021年11月1日起正式施行的《個(gè)人信息保護(hù)法》,標(biāo)志著敏感個(gè)人信息迎來(lái)強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代。同時(shí),未成年人個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題也越來(lái)越受到監(jiān)管層的重視。
本次出臺(tái)的征求意見(jiàn)稿特別針對(duì)未成年人個(gè)人信息保護(hù)設(shè)立了專章,21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到,各項(xiàng)要求的顆粒度進(jìn)一步細(xì)化。
“從微觀方面看,此次征求意見(jiàn)稿也與《個(gè)人信息保護(hù)法》形成呼應(yīng),填補(bǔ)了部分制度空白!壁w精武表示,例如《個(gè)人信息保護(hù)法》第31條第2款中規(guī)定,個(gè)人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個(gè)人信息的,應(yīng)當(dāng)制定專門的個(gè)人信息處理規(guī)則,對(duì)個(gè)人信息處理者處理未成年人的個(gè)人信息進(jìn)行了初步的要求。征求意見(jiàn)稿則對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了細(xì)致性的規(guī)定,與《個(gè)人信息保護(hù)法》形成合力。
此外,征求意見(jiàn)稿中共有14條條例提到了監(jiān)護(hù)人應(yīng)盡的義務(wù),涵蓋監(jiān)護(hù)人應(yīng)提高自身網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)、正確引導(dǎo)未成年人使用網(wǎng)絡(luò)、敦促網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者保護(hù)未成年人個(gè)人信息等方面,再度強(qiáng)調(diào)了監(jiān)護(hù)人在未成年人個(gè)人信息保護(hù)中的重要性。
而在未成年人個(gè)人信息保護(hù)要求進(jìn)一步細(xì)化后,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及平臺(tái)又該如何妥善保管這一群體的信息?趙精武認(rèn)為,對(duì)于未成年人信息的保存,企業(yè)及平臺(tái)首先應(yīng)落實(shí)《個(gè)人信息保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》以及未來(lái)通過(guò)的征求意見(jiàn)稿中的基本規(guī)定;其次,應(yīng)落實(shí)信息處理者內(nèi)部的未成年人個(gè)人信息保護(hù)的責(zé)任主體,形成良好的制度體系,加強(qiáng)對(duì)未成年人個(gè)人信息的審批;此外,也應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部員工的培訓(xùn),提高全體員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),謹(jǐn)慎處理未成年人的個(gè)人信息。
但他指出,企業(yè)在實(shí)際的操作過(guò)程中也會(huì)面臨相應(yīng)的難點(diǎn)。“對(duì)于信息主體的劃分不論是在技術(shù)上還是經(jīng)營(yíng)成本上都將成為一項(xiàng)考驗(yàn)。在實(shí)際處理的過(guò)程中,個(gè)人信息常出現(xiàn)交錯(cuò)的情境,例如同一賬號(hào)中集成的信息可能屬于成年人,也可能屬于未成年人,這取決于賬號(hào)具體時(shí)刻的使用者。毫無(wú)疑問(wèn),企業(yè)在篩選信息時(shí)為落實(shí)合規(guī)要求將面臨一定考驗(yàn)!壁w精武說(shuō)。
(南方財(cái)經(jīng)全媒體記者吳立洋對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))
(作者:諸未靜,蔡姝越 編輯:包芳鳴)