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本報記者 李曉玉
信息通信技術(shù)的發(fā)展讓以往分立的產(chǎn)業(yè)邊界越發(fā)模糊，電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)融合趨勢日益加強，因此各國都將三網(wǎng)融合作為實現(xiàn)網(wǎng)絡資源共享、降低信息成本、便民利民的重要手段。
在推進三網(wǎng)融合的過程中，各國都試圖通過體制上的融合監(jiān)管和法律上的立法規(guī)范突破行業(yè)壁壘，實現(xiàn)雙向準入，這被證明是一種有效的方式。在目前我國三網(wǎng)融合糾結(jié)于行業(yè)利益而陷入停滯的現(xiàn)狀下，盡快建立融合監(jiān)管體制顯得更為迫切。
行業(yè)壁壘拖延三網(wǎng)融合進程
按照國際電信聯(lián)盟的定義，三網(wǎng)其實都屬于通信范疇，只是由于歷史的原因獨立發(fā)展起來并形成了各自的技術(shù)特征、市場、產(chǎn)業(yè)鏈和監(jiān)管框架。推動三網(wǎng)融合，需要首先打破原有行業(yè)間的壁壘。
從國外經(jīng)驗看，各國都在避免過度競爭和壟斷的前提下降低門檻實現(xiàn)雙向準入。例如，美國《1996年電信法》規(guī)定，有線電視運營商及其附屬機構(gòu)從事電信服務，不必申請獲取特許權(quán)；電信企業(yè)可以通過無線通信方式、有線電視系統(tǒng)以及開放的視頻系統(tǒng)提供廣播電視服務。英國立法明確規(guī)定準許傳統(tǒng)廣電和電信雙向進入，日本出臺的《電信業(yè)務廣播法》則使通過電信寬帶網(wǎng)絡承載電視節(jié)目成為可能。
反觀國內(nèi)，目前，廣電與電信都手握過硬的底牌，電信壟斷著IDC業(yè)務，國際互聯(lián)網(wǎng)出口和ISP牌照，廣電則擁有互聯(lián)網(wǎng)電視牌照、IPTV牌照，把持著內(nèi)容監(jiān)管、制作的話語權(quán)。由于沒有法律上和體制上的保障，誰都不想首先放棄手中的王牌淪為魚肉，致使三網(wǎng)融合的行業(yè)壁壘依然牢不可破。
這種互相寸步不讓的僵持態(tài)勢已經(jīng)嚴重限制了我國三網(wǎng)融合的推進速度。廣電總局廣播科學研究院院長鄒峰近日透露，2010年9月底，12個試點城市和地區(qū)已經(jīng)提交了各自的三網(wǎng)融合試點實施方案草稿，但國務院三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組至今未做批復，且原計劃2011年初應該公布的第二批試點城市名單現(xiàn)在也被推遲。無怪乎中國電信科技委員會主任韋樂平日前表示，三網(wǎng)融合正面臨夭折風險，過去的一年，三網(wǎng)融合并沒有實質(zhì)進展，試點進度已經(jīng)明顯的落后于國務院的部署。
核心業(yè)務禁地難突破，各自發(fā)展阻力重重
一年間，在相關政策、地方政府以及三網(wǎng)融合試點城市計劃等的促進下，全國多地的廣電系與三大電信運營商之間達成了合作關系，多項合作業(yè)務陸續(xù)展開。但綜觀而言，合作務虛多過務實，未觸及各自領域的核心業(yè)務禁區(qū)，三網(wǎng)融合依然步履維艱。
具體而言，對于電信系，被業(yè)界視為三網(wǎng)融合重要切入點的IPTV經(jīng)過幾年的探索發(fā)展，一定程度上打破了瓶頸，取得一定的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年年底，中國IPTV市場用戶規(guī)模約為800萬，中國電信一枝獨秀，用戶規(guī)模達到668萬。預計2011年底，全國IPTV用戶規(guī)模將接近1200萬，其中中國電信IPTV用戶將突破1000萬。但是IPTV受到諸多限制無法爆發(fā)發(fā)展，目前仍僅限于上海、江蘇、廣東等區(qū)域。部分地方廣電叫停IPTV事件更是給三網(wǎng)融合進程蒙上一層陰影。
與此同時，廣電方面同樣遭遇阻力。首先，廣電在最渴望突破的電話和寬帶互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務市場遭遇準入門檻。事實上，盡管中國電信和中國聯(lián)通壟斷了大部分網(wǎng)絡接入資源和國際出口帶寬，但運營單位通過向第三方公司購買電信、聯(lián)通的帶寬的所謂“穿透”接入已是行業(yè)潛規(guī)則。此前，電信運營商清查違規(guī)高帶寬接入，給部分廣電系企業(yè)在夾縫中發(fā)展起來的寬帶業(yè)務踩了急剎車。近期，有媒體報道，陜西電信也曾叫停了當?shù)貜V電的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務，“地方廣電的互聯(lián)網(wǎng)出口被封了近60%”。
其次，廣電自身各省級網(wǎng)絡尚未融合互通，形成全國一張網(wǎng)困難重重。即使廣電網(wǎng)絡建成之后，依然繞不開和電信、聯(lián)通的互通結(jié)算問題。
此外，從法律和體制上而言，關鍵性法律的缺失，監(jiān)管的分立，尤其廣電政企合一的特點，都使統(tǒng)一的綜合權(quán)衡推進阻力重重。
建立融合監(jiān)管尤顯迫切
歸根到底，三網(wǎng)融合不是三網(wǎng)合一，不是網(wǎng)絡的相互更迭替代，而是三張網(wǎng)的業(yè)務融合，其中還涉及體制、管理、業(yè)務等紛繁復雜的利益分配問題。國外經(jīng)驗表明，無論從業(yè)務上還是進程中，三網(wǎng)融合都不可能一蹴而就，這將是個長期的過程。而推進三網(wǎng)融合也不可能僅靠高層的推進和部門間的談判。從我國前期實踐來看，高層推進三網(wǎng)融合的意志不可謂不堅定，部門間的談判不可謂不頻繁，但實踐效果卻差強人意。正因為如此，融合監(jiān)管成為世界各國推進三網(wǎng)融合的首要任務。
國外無論是英國融合五個機構(gòu)成立的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)通信管理局OFCOM，還是美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)，都在打破信息領域中存在的各種壁壘，使技術(shù)和業(yè)務進一步融合方面發(fā)揮了重要作用。因此，我國多位專家呼吁，建立融合性的監(jiān)管體制成為我國推進三網(wǎng)融合的當務之急，并指出了在中國的可行性和具體方案。
中國信息經(jīng)濟學會理事長楊培芳先生近日撰文建議盡快組建“國家綜合信息通信委員會”，并提出兩種方案：一是借鑒國際通行經(jīng)驗，將基礎電信，語音、數(shù)據(jù)、圖像交換平臺，信息媒體、電子交易、網(wǎng)絡監(jiān)測控制等各層面的應用服務提供商的管制職能統(tǒng)統(tǒng)納入“綜合信息通信委員會”的融合管理范疇。二是根據(jù)我國特色，組建只包括基礎電信，語音、數(shù)據(jù)、圖像交換平臺，電子交易、網(wǎng)絡監(jiān)測控制服務提供商的政策管理職能的“國家信息通信委員會”，信息與媒體管理職能劃歸“國家綜合文化部”。
同時，盡快制定提綱挈領的法律法規(guī)也是必不可少的關鍵環(huán)節(jié)。美國從上世紀70年紀推行三網(wǎng)融合，直至《1996年電信法》的出臺才為三網(wǎng)融合發(fā)展掃清法律障礙，獲得突破性進展。對此，中國工程院副院長鄔賀銓認為，必須加快電信業(yè)立法，這也會是進一步推動三網(wǎng)融合的必要條件。鄔賀銓表示，信息化已經(jīng)涉及各行各業(yè)，應該上升到一個國家層面來立法，“而三網(wǎng)融合遇到的問題更凸顯了法律的缺位”。
