電信業(yè)入世十年：調(diào)整業(yè)務(wù)關(guān)系鋪路3G發(fā)展

　　國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究所 史煒

　　入世10年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的飛躍，經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式發(fā)生了前所未有的改變。中國(guó)不僅成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，第一大外匯儲(chǔ)備國(guó)家和最大的的產(chǎn)品出口國(guó)，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)開(kāi)放領(lǐng)域、對(duì)外合作規(guī)模、國(guó)際影響力和國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面均取得舉世矚目的發(fā)展。

　　入世十年，從發(fā)展的眼光看電信業(yè)的變化，大致可以分為三大階段，即：以調(diào)整業(yè)務(wù)關(guān)系推進(jìn)發(fā)展的利益重組階段；以發(fā)展3G為核心的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段；以2008年金融危機(jī)為背景的，以市場(chǎng)動(dòng)力機(jī)制推進(jìn)電信深化改革階段。入世10年，中國(guó)電信業(yè)所經(jīng)歷的三個(gè)不同發(fā)展階段，分別為今后的改革積累了大量有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為下一步的深化改革總結(jié)了許多值得深刻思考的教訓(xùn)。

　　以調(diào)整業(yè)務(wù)關(guān)系推進(jìn)發(fā)展的利益重組階段(2001-2005年)

　　調(diào)整業(yè)務(wù)關(guān)系和格局，是中國(guó)加入WTO前期最重要的任務(wù)和市場(chǎng)準(zhǔn)備。判斷這一時(shí)期的發(fā)展，除了以往報(bào)告所列舉的大量數(shù)字內(nèi)容外，我認(rèn)為以下幾點(diǎn)是非常重要的。

　　第一，在加入WTO的第二年，原信息產(chǎn)業(yè)部就明確提出了“進(jìn)一步擴(kuò)大電信開(kāi)放”的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)調(diào)整了外國(guó)電信公司進(jìn)入中國(guó)的門坎，以至許多人吶喊電信業(yè)“狼來(lái)了”。

　　“狼來(lái)了”是一個(gè)很典型的傳統(tǒng)思想，也映射出當(dāng)時(shí)改革與發(fā)展思想的狹隘性。盡管我當(dāng)時(shí)在中國(guó)電信業(yè)第一個(gè)提出要“與狼共舞”(1999-2000年中國(guó)“入世”研究報(bào)告——電信部分)，但是，在這個(gè)階段結(jié)束的時(shí)候，我們竟然連“狼”的影子都沒(méi)看到。其實(shí)，狼確實(shí)到了中國(guó)，它不是簡(jiǎn)單地以收購(gòu)中國(guó)國(guó)有電信公司，大規(guī)模參股的方式進(jìn)入，而是以業(yè)務(wù)滲透、技術(shù)滲透、產(chǎn)品滲透的方式，在我們幾乎缺少必要防范的情況下，占領(lǐng)了中國(guó)電信業(yè)的產(chǎn)品市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)和業(yè)務(wù)市場(chǎng)。在這個(gè)過(guò)程中，所謂的與狼共舞，實(shí)際僅僅是中國(guó)電信業(yè)以市場(chǎng)換技術(shù)，以規(guī)模爭(zhēng)地位。中國(guó)的華為、中興公司開(kāi)始由單純的產(chǎn)品買賣，變成與狼共技，在研發(fā)和創(chuàng)新體制上在國(guó)內(nèi)率先形成了一套中國(guó)模式。電信運(yùn)營(yíng)商在業(yè)務(wù)分離后，更多地選擇的是“海外業(yè)務(wù)批發(fā)商”的模式，即：用跨國(guó)公司技術(shù)和產(chǎn)品，在中國(guó)組網(wǎng)，銷售產(chǎn)品，并支付巨額的專利費(fèi)。由于龐大的電信基礎(chǔ)設(shè)施在2002年被禁止轉(zhuǎn)售，使固話選擇了小靈通這樣的游擊隊(duì)?wèi)?zhàn)術(shù)，移動(dòng)則采取了瘋狂的跑馬圈地戰(zhàn)術(shù)。這種看似混亂的競(jìng)爭(zhēng)和“業(yè)務(wù)批發(fā)”，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了中國(guó)電話用戶的超高速發(fā)展，也為后來(lái)的自主發(fā)展創(chuàng)造了市場(chǎng)條件，因此，跨國(guó)公司和中國(guó)企業(yè)基本處在“雙贏”狀態(tài)。

　　第二，從改革的角度看，在這個(gè)階段，“壟斷”、“結(jié)構(gòu)失衡”、“市場(chǎng)霸王條款”、資費(fèi)不合理等問(wèn)題均逐步暴露出來(lái)。同時(shí)，中國(guó)電信業(yè)改革政策與技術(shù)市場(chǎng)快速發(fā)展的不協(xié)調(diào)性日漸突出。

　　可以認(rèn)為，這一階段，中國(guó)電信業(yè)僅僅完成了發(fā)展任務(wù)，而沒(méi)有完成甚至沒(méi)有明確的改革目標(biāo)。這一問(wèn)題的出現(xiàn)，我認(rèn)為最主要的原因是，中國(guó)在2001-2005年期間，面對(duì)開(kāi)放的市場(chǎng)和所謂的全球經(jīng)濟(jì)一體化，準(zhǔn)備不足，大批行政管理者面對(duì)開(kāi)放的市場(chǎng)仍停留在投石問(wèn)路，摸著石頭過(guò)河的階段。對(duì)歐美電信業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和前瞻性的戰(zhàn)略，大多處于照貓畫(huà)虎的認(rèn)識(shí)過(guò)程。特別是在這一階段，我國(guó)電信業(yè)因業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)模式的單一，尚缺少與跨國(guó)電信公司博弈的籌碼。因此，在發(fā)展為主線的背景下，改革的動(dòng)力明顯不足，快速發(fā)展所遺留的問(wèn)題日趨嚴(yán)重。

　　第三，這一階段最大的改革舉措是實(shí)施電信南北分拆。

　　在入世談判的最后時(shí)刻，即：2001年11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《電信體制改革方案》，對(duì)固定電信企業(yè)進(jìn)行重組整合，決定組建新的中國(guó)電信集團(tuán)公司和中國(guó)網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)公司。2002年5月16日，原信息產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)吳基傳正式宣布中國(guó)電信集團(tuán)公司和中國(guó)網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)公司掛牌成立。當(dāng)時(shí)提出了“打破壟斷，公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化配置、加強(qiáng)監(jiān)管”。重組整合后的中國(guó)電信集團(tuán)和中國(guó)網(wǎng)通集團(tuán)，是中國(guó)電信業(yè)兩家實(shí)力相當(dāng)?shù)墓潭�電信為主體的運(yùn)營(yíng)企業(yè)，雙方在全國(guó)均擁有完整的長(zhǎng)途干線傳輸網(wǎng)和所屬地區(qū)完整的本地電話網(wǎng)，在理論上具備平等接入、比較競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)條件，并具有本地電話、長(zhǎng)途電話、國(guó)際電話和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)。兩大集團(tuán)公司可以各自在對(duì)方區(qū)域內(nèi)建設(shè)本地電話網(wǎng)和經(jīng)營(yíng)本地固定電話等業(yè)務(wù)，要求雙方相互提供平等接入與互惠服務(wù)。從決策層的判斷看，這樣一來(lái)的分拆既符合國(guó)際潮流，也可以使中國(guó)的固網(wǎng)領(lǐng)域形成中國(guó)電信集團(tuán)與中國(guó)網(wǎng)通集團(tuán)兩強(qiáng)互相競(jìng)爭(zhēng)，新興電信企業(yè)積極參與的基本格局。

　　總結(jié)這一階段電信業(yè)的發(fā)展，我們基本可以做出這樣的結(jié)論：在國(guó)內(nèi)整體市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢的大環(huán)境下，電信業(yè)很難實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)的擴(kuò)張式發(fā)展，改革和發(fā)展的路徑也只能停留在電信業(yè)領(lǐng)域內(nèi)。而這一階段的后期，當(dāng)我們還在強(qiáng)調(diào)做“�！钡臅r(shí)候，歐美已完成全業(yè)務(wù)和融合發(fā)展的改造。由此可見(jiàn)，中國(guó)在加入WTO的最初5年，仍處在學(xué)習(xí)開(kāi)放方法和探討發(fā)展方式的階段。

　　第四，在入世的前5年，WTO有關(guān)《基礎(chǔ)電信協(xié)議》，即《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第四議定書(shū)》對(duì)我國(guó)的約束尚處在過(guò)渡階段， 1998年2月5日《基礎(chǔ)電信協(xié)議》正式生效后，締約方占據(jù)了全球93%的市場(chǎng)份額，但是，在中國(guó)入世后，這一市場(chǎng)份額發(fā)生很大變化。

　　在這一階段，中國(guó)電信業(yè)在發(fā)展與開(kāi)放中，所涉及的法律、法規(guī)、行政命令及其它決定、規(guī)章和習(xí)慣做法，無(wú)論是中央或地方政府做出的，還是由政府授權(quán)的非政府機(jī)構(gòu)做出的，都還難以達(dá)到WTO的要求。我們可以清晰地認(rèn)識(shí)到，在加入WTO后的第一階段，盡管我國(guó)還難以在很短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)與國(guó)際法律、法規(guī)的對(duì)接，但因?yàn)槲覀儾扇×恕皥?jiān)持發(fā)展，堅(jiān)持本國(guó)特色”的大原則，堅(jiān)持以“守”求發(fā)展的策略，因此，在對(duì)外開(kāi)放的尺度把握上還是行之有效的。同時(shí)，由于過(guò)于重視對(duì)外開(kāi)放問(wèn)題，使內(nèi)部市場(chǎng)的開(kāi)放明顯滯后，且信心不足，國(guó)內(nèi)有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的基本條件存在大量制度上和市場(chǎng)上的缺陷。

　　以發(fā)展3G為核心的優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)階段(2006-2008年)

　　中國(guó)入世后的第二個(gè)發(fā)展階段，可以將3G業(yè)務(wù)的發(fā)展作為判斷主線。在這個(gè)階段，中國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的TD-SCDMA成為全球第三代移動(dòng)通信三大標(biāo)準(zhǔn)之一，標(biāo)志著中國(guó)電信業(yè)已經(jīng)完成了從電信落后國(guó)家步入電信大國(guó)的行列。國(guó)際對(duì)TD-SCDMA標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可，不僅僅是一次技術(shù)認(rèn)可的問(wèn)題，也是對(duì)中國(guó)3G技術(shù)與國(guó)際先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相互融合能力的認(rèn)可，是國(guó)家在科技發(fā)展和創(chuàng)新上的重大突破，也為此后發(fā)展自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)技術(shù)奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　在這個(gè)階段，關(guān)于重組方案的討論，以及各種優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方案的探討，是新中國(guó)建國(guó)以來(lái)，所有國(guó)有壟斷性行業(yè)都未曾經(jīng)歷的。特別是針對(duì)電信業(yè)既成事實(shí)的壟斷現(xiàn)狀，專家學(xué)者和決策層均考慮到以增量發(fā)展平衡市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)則由市場(chǎng)自行調(diào)整的思路。具體說(shuō)，就是以3G時(shí)代的新業(yè)務(wù)來(lái)建立新的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，特別是以增值業(yè)務(wù)拉動(dòng)新市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的形成，這樣的思路在中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)有壟斷領(lǐng)域是前所未有的，因此，現(xiàn)在回過(guò)頭看，我認(rèn)為2006-2008年，中國(guó)電信業(yè)重組和3G牌照的發(fā)放方式的大辯論，是中國(guó)電信業(yè)加入WTO后最大的一次思想革命。當(dāng)時(shí)提出的六合三重組思路，今天看，整體上利大于弊，其效果在今天的全業(yè)務(wù)發(fā)展和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域已得到充分證明。

　　需要總結(jié)的是，針對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和3G這樣的重大技術(shù)項(xiàng)目，我們也同樣暴露了市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)不足和政府干預(yù)過(guò)度的問(wèn)題。

　　首先，盡管提出了六合三的重組思路，但有效的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)在此后的實(shí)踐中并未能建立，中國(guó)移動(dòng)在移動(dòng)通信領(lǐng)域的一家獨(dú)大并未改變，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通在移動(dòng)業(yè)務(wù)的發(fā)展上仍步履維艱，特別是中國(guó)聯(lián)通因規(guī)模過(guò)小，在后來(lái)引入蘋(píng)果iPhone時(shí)，幾乎沒(méi)有有效的談判籌碼，盡管iPhone在中國(guó)有良好的表現(xiàn)，但中國(guó)企業(yè)的收益近乎于無(wú)。同時(shí)，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通把持著固網(wǎng)寬帶，大批海外提供商按照我國(guó)的開(kāi)放條例，大規(guī)模地間接占領(lǐng)了寬帶內(nèi)容和服務(wù)市場(chǎng)，而固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商在發(fā)展新業(yè)務(wù)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)自身已萎縮成管道運(yùn)營(yíng)商，全業(yè)務(wù)的市場(chǎng)架構(gòu)和服務(wù)體系很難形成。

　　再者，在3G的研發(fā)體系上，充分暴露我國(guó)傳統(tǒng)科技發(fā)展方式的種種弊端，封閉、行政化、拒絕融合、對(duì)市場(chǎng)盲目樂(lè)觀等，使我國(guó)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的TD-SCDMA的發(fā)展受到諸多限制，遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)用的應(yīng)用效果和技術(shù)效果。

　　這一階段，WTO對(duì)全球電信業(yè)的影響已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《基礎(chǔ)電信條例》的范圍，國(guó)際上的大型電信公司之間的并購(gòu)、重組愈演愈烈，通信融合技術(shù)的發(fā)展和全球壟斷性的電信采購(gòu)鏈基本被瓜分，各國(guó)針對(duì)電信領(lǐng)域的政策涇渭分明地劃分為戰(zhàn)略性和滲透性兩大類，歐美大量軍用通信技術(shù)民用化，或通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)，大規(guī)模地進(jìn)入第三國(guó)市場(chǎng)。我國(guó)雖然在政策上不斷制定開(kāi)放目標(biāo)，但電信業(yè)特別是國(guó)有電信業(yè)除了在產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)領(lǐng)域具有相對(duì)影響力外，在開(kāi)放方式和發(fā)展手段上進(jìn)一步被歐美國(guó)家拉開(kāi)距離。