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在“寬帶中國”戰(zhàn)略的背景下，用戶駐地網(wǎng)的開放成為一個重要議題，對于保障業(yè)務(wù)平等接入、減少重復(fù)建設(shè)、維護(hù)用戶權(quán)益有著重要意義。在我國用戶駐地網(wǎng)開放的多年發(fā)展歷程中，也暴露出一些問題。本文在明確用戶駐地網(wǎng)概念的基礎(chǔ)上，梳理了我國用戶駐地網(wǎng)開放的歷程，并結(jié)合其中存在的問題，提出了促進(jìn)用戶駐地網(wǎng)開放健康發(fā)展的建議。
用戶駐地網(wǎng)（Customer Premises Network，CPN）是整個通信網(wǎng)絡(luò)中最接近用戶的一段，用戶駐地網(wǎng)的運營模式直接影響用戶使用寬帶業(yè)務(wù)時的選擇權(quán)以及服務(wù)質(zhì)量。工業(yè)和信息化部在2012年6月發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步進(jìn)入電信業(yè)的實施意見》，其中明確將用戶駐地網(wǎng)業(yè)務(wù)列為向民間資本開放的八大電信領(lǐng)域之一。用戶駐地網(wǎng)的開放，對于保障通信業(yè)務(wù)平等接入、減少重復(fù)建設(shè)、促進(jìn)公平競爭，都有著十分重要的意義。
目前，我國寬帶網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展受到政府的高度重視，國務(wù)院及相關(guān)部委在一系列發(fā)文中都對寬帶發(fā)展作了重要部署，發(fā)改委和工信部目前聯(lián)合其他多個部委正在推動制定“寬帶中國”戰(zhàn)略。進(jìn)一步促進(jìn)用戶駐地網(wǎng)的開放，保證公平開放規(guī)范的競爭環(huán)境，對于“寬帶中國”戰(zhàn)略的實施具有重要意義。打破當(dāng)前的壟斷，引入競爭，能夠賦予用戶更多的自主選擇權(quán)，促使運營商不斷提高服務(wù)效率、增加服務(wù)品種、擴大服務(wù)規(guī)模、充分利用資源和降低資費，同時為運營商掃除無法進(jìn)入小區(qū)或需繳納高昂入場費的障礙，從而創(chuàng)造更好的寬帶發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)電信服務(wù)業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。在開放用戶駐地網(wǎng)的過程中，以下問題需要特別引起注意。
第一，需要有明確有效的政策
目前，我國在用戶駐地網(wǎng)開放政策方面進(jìn)行了多年的探索和嘗試，但都未能有效形成用戶駐地網(wǎng)健康發(fā)展的大環(huán)境。6月出臺的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步進(jìn)入電信業(yè)的實施意見》明確將用戶駐地網(wǎng)向民間資本開放，用戶駐地網(wǎng)將從之前的試點開放向全面開放發(fā)展。在之前的政策中，大多強調(diào)了公平競爭、開放接入的原則，但缺乏有針對性的實施細(xì)則，導(dǎo)致政策難以落實。因此從國家層面需要繼續(xù)出臺具備可行性的配套措施和具體方案，可以先開展試點再全面推廣，同時借鑒各地已有的地方性管理規(guī)范，確保用戶駐地網(wǎng)開放的政策落在實處。
第二，需要有到位有力的監(jiān)管措施
用戶駐地網(wǎng)不僅與電信行業(yè)相關(guān)，同時與規(guī)劃、建筑、物業(yè)等行業(yè)也有很大關(guān)系，因此對于用戶駐地網(wǎng)的監(jiān)管不是一個部門可以完成的，而需要多個部門的共同努力和配合。目前在一些地方管理辦法中可以看到，對于用戶駐地網(wǎng)建設(shè)維護(hù)的責(zé)任界面已經(jīng)進(jìn)行了明確的劃分，相應(yīng)地，監(jiān)管工作也需要做好分工與合作，形成聯(lián)合監(jiān)管的局面。在監(jiān)管方面，需要有相應(yīng)的具體措施和懲罰機制，對于駐地網(wǎng)建設(shè)和運營中的不規(guī)范行為形成有效的監(jiān)督管理和處罰機制，提高惡性競爭和違法競爭的機會成本。同時努力完善和健全法律法規(guī)體系，將用戶駐地網(wǎng)的監(jiān)管納入法制化的軌道，實現(xiàn)依法監(jiān)管。
第三，理順利益鏈條，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展
用戶駐地網(wǎng)之所以存在種種矛盾，歸根結(jié)底還是背后利益的爭奪。在很多小區(qū)，開發(fā)商或物業(yè)除了向運營商收取入場費外，還有的提出要對用戶收益進(jìn)行分成。有的地方，用戶駐地網(wǎng)交由第三方進(jìn)行管理，同樣會向?qū)嶋H為用戶提供寬帶接入服務(wù)的運營商提出收入分成的要求。這種情況存在兩個方面的問題，一方面整個駐地網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資在整個通信網(wǎng)絡(luò)投資中所占的比例較低，遠(yuǎn)不及壟斷者索要的分成比例；另一方面，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，小區(qū)內(nèi)配套的用戶駐地網(wǎng)設(shè)施應(yīng)歸全體業(yè)主所有，開發(fā)商、物業(yè)或其他實體未經(jīng)全體業(yè)主同意而利用屬于業(yè)主的資源謀取利益，在法律的角度來看是站不住腳的。當(dāng)然，用戶駐地網(wǎng)的管道、設(shè)備間等資源的日常維護(hù)需要一定的成本，因此關(guān)鍵在于需要通過一定的機制保證用戶駐地網(wǎng)在運營和維護(hù)過程中各方的利益得到合理分配，避免由于壟斷帶來的利益分配矛盾。
第四，探索駐地網(wǎng)開放模式時，要避免形成新的壟斷
我國各省市在用戶駐地網(wǎng)開放方面，大膽創(chuàng)新，積極探索各種運營和維護(hù)模式。其中有一種模式是由政府組建第三方專業(yè)維護(hù)公司，負(fù)責(zé)用戶駐地網(wǎng)的招標(biāo)、建設(shè)驗收和維護(hù)。這種模式下，第三方公司并不實際負(fù)責(zé)為用戶提供寬帶網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)，而只是負(fù)責(zé)管道、交接間等建筑設(shè)施的維護(hù)，政府的出發(fā)點也是希望通過主動介入以保證用戶駐地網(wǎng)設(shè)施對運營商的公平接入權(quán)。但這一模式也引發(fā)了新的質(zhì)疑，因為這實際上又將用戶駐地網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施壟斷到了一家公司手中，即使這一公司有政府背景，并且宣稱保持第三方的獨立性，但作為市場的一分子，該公司天然還是逐利的，其壟斷屬性仍是一顆定時炸彈，隨時可能爆發(fā)出新的問題。用戶駐地網(wǎng)開放后，可能不止存在一種模式，但無論哪一種模式，在設(shè)計時都應(yīng)盡量全面地考慮可能引發(fā)的新問題，從機制上進(jìn)行預(yù)防，必要的時候可以結(jié)合市場手段和行政手段。
第五，確保用戶駐地網(wǎng)的服務(wù)質(zhì)量
用戶駐地網(wǎng)只是網(wǎng)絡(luò)中的一小部分，從我國的網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀來看，早在2001年用戶駐地網(wǎng)開放試點后就已經(jīng)具有相當(dāng)數(shù)量的運營商，只是規(guī)模大小差別較大；而與用戶駐地網(wǎng)直接相連的接入網(wǎng)，主要還是中國電信和中國聯(lián)通（這次工信部在電信業(yè)向民資開放的實施意見中，也提出了開放接入網(wǎng)試點，但在目前市場上還主要是電信和聯(lián)通兩家）。對于用戶駐地網(wǎng)運營商而言，一方面對下希望發(fā)展盡可能多的用戶，一方面對上需要購買帶寬以接入到電信和聯(lián)通的網(wǎng)絡(luò)中。當(dāng)用戶數(shù)與駐地網(wǎng)總的出口帶寬不匹配時，將會大大影響用戶對服務(wù)質(zhì)量的感知。已有的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)質(zhì)量規(guī)范在應(yīng)用于用戶駐地網(wǎng)時，也存在一些不適應(yīng)的地方。在這一問題上，一方面需要協(xié)調(diào)好用戶駐地網(wǎng)運營商與接入網(wǎng)、核心網(wǎng)運營商的關(guān)系，建立公平的市場機制和結(jié)算方案，保障用戶駐地網(wǎng)運營商能以合理的價格獲得足夠大的帶寬接入到公用電信網(wǎng)；另一方面需要進(jìn)一步研究和完善用戶駐地網(wǎng)的服務(wù)質(zhì)量規(guī)范及測試方法，在監(jiān)管上提出明確要求，并有配套的檢測方案進(jìn)行支撐。
第六，用戶駐地網(wǎng)的開放因地制宜地采用多種模式和技術(shù)制式
在開放用戶駐地網(wǎng)過程中，既要關(guān)注對新建小區(qū)的開放模式，還應(yīng)考慮已有住宅小區(qū)的改造方案，以及在農(nóng)村地區(qū)的用戶駐地網(wǎng)建設(shè)，做到因地制宜，針對各種不同的場景采用適宜的開放模式。對老舊小區(qū)進(jìn)行改造時，需要充分考慮基于現(xiàn)網(wǎng)條件的可實施性，避免全面改造小區(qū)內(nèi)通信設(shè)施。在技術(shù)制式方面，除了目前快速發(fā)展的FTTH外，考慮到短距離情況下基于銅線的傳輸技術(shù)其傳輸帶寬也可達(dá)到50Mbit/s甚至更高，因此可以結(jié)合運營商的實際情況和小區(qū)的具體環(huán)境，在滿足用戶需求的前提下，綜合采用FTTH，F(xiàn)TTB，F(xiàn)TTC等多種技術(shù)制式。
從國外發(fā)展經(jīng)驗來看，網(wǎng)絡(luò)開放、公平競爭是電信業(yè)發(fā)展的大方向。我國在用戶駐地網(wǎng)開放方面經(jīng)過了多年的探索和努力，今年從政策方面又邁出了一大步。在寬帶中國的背景下，用戶駐地網(wǎng)開放尤其值得重視，需要從法律法規(guī)、行業(yè)監(jiān)管、市場秩序、技術(shù)模式等方面著手，綜合考慮我國用戶駐地網(wǎng)當(dāng)前存在的問題和開放后可能引發(fā)的新問題，確保用戶駐地網(wǎng)開放的實施效果。
