“中國式反壟斷”爭議:電信業(yè)調(diào)查懸而未決

相關(guān)專題: 中國電信 中國聯(lián)通

  ●茅臺、五糧液獲史上最大罰單,電信業(yè)反壟斷調(diào)查懸而未決 ●發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局均設(shè)有反壟斷機(jī)構(gòu),三部門共同執(zhí)法反壟斷

  2月23日,發(fā)改委為壟斷行為開出了有史以來的最大罰單——4.49億。茅臺因“價格壟斷”被罰2.47億,五糧液被罰2.02億。這是《反壟斷法》頒布以來,發(fā)改委查處的首例縱向反壟斷案。

  在我國《反壟斷法》頒布實(shí)施5年之后,這樁備受矚目的反壟斷案,引發(fā)了公眾對于中國反壟斷事業(yè)的新的猜想:中國反壟斷是否開始了真正的破冰?

  與此同時,長期存在的反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題繼續(xù)遭受質(zhì)疑:發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局“三駕馬車”共同執(zhí)法反壟斷是否合理?反壟斷改革的最優(yōu)路徑是什么?

  新京報記者 張泉薇 鐘晶晶

  兩酒企自爆違法事實(shí)

  據(jù)透露,4.49億“史上最大”罰單是兩酒企積極配合調(diào)查,換取的從輕發(fā)落。

  今年1月,就在茅臺、五糧液分別以低價、跨區(qū)域銷售等“罪名”高調(diào)嚴(yán)懲經(jīng)銷商的時候,國家發(fā)改委剛剛為韓國三星、LG、中國臺灣地區(qū)奇美、友達(dá)等6家國際大型面板生產(chǎn)商開具了3.53億人民幣的“價格壟斷”罰單。

  茅臺通報對低價和進(jìn)行跨區(qū)域銷售的3家經(jīng)銷商處以暫停執(zhí)行茅臺酒合同計(jì)劃、扣減20%保證金、黃牌警告等處罰;五糧液則對15家經(jīng)銷商進(jìn)行了通報批評,并扣除經(jīng)銷商保證金。

  茅臺和五糧液的限價行為“引火上身”:三星壟斷案事畢一周后,發(fā)改委發(fā)起了針對茅臺五糧液的反壟斷調(diào)查。

  記者從知情人士處獲悉,此次發(fā)改委與地方物價部門查處上述兩家企業(yè),正是出于兩家企業(yè)在網(wǎng)上公開曝光了自己的“違法事實(shí)”,為執(zhí)法部門提供了充足的證據(jù)。“這說明很多企業(yè)根本不懂《反壟斷法》,在查處時,企業(yè)才恍然大悟,最終也表示服從判決!鄙鲜鲋槿耸繉τ浾弑硎。

  資深反壟斷律師、北京天元律師事務(wù)所合伙人黃偉參與了茅臺酒案的調(diào)查,他表示,“原本這樣的行為,應(yīng)該是經(jīng)銷商受不了了出來爆料才對,沒想到是生產(chǎn)企業(yè)自己主動公開爆料!

  1月中旬,茅臺、五糧液緊急作出反應(yīng)。茅臺集團(tuán)聲明稱,決定取消以前違反《反壟斷法》有關(guān)的營銷政策,撤銷對經(jīng)銷商的處罰決定并退還保證金,并承諾進(jìn)行徹底整改。五糧液則立即撤銷了此前對經(jīng)銷商的處理通報。

  茅臺、五糧液對發(fā)改委調(diào)查的積極配合并沒有使他們免遭處罰。國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組副組長黃勇透露,4.49億的“史上最大”罰單,已經(jīng)是兩家行業(yè)巨頭“認(rèn)錯態(tài)度良好”而換取的從輕發(fā)落。

  這一次,發(fā)改委反壟斷調(diào)查及處罰行動的雷厲風(fēng)行,與其2011年對電信和聯(lián)通發(fā)起的反壟斷調(diào)查案至今懸而未決形成了對比,一時引發(fā)熱議。

  有網(wǎng)友質(zhì)疑,反壟斷是否“刑不上巨頭”?商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育說:“在這種沒有必要的案子上面耗費(fèi)許多人力物力,如果用到其他涉及國計(jì)民生的商品上面,會對增進(jìn)國民福利有用得多!

  也有評論認(rèn)為,對茅臺、五糧液這兩家行業(yè)領(lǐng)頭國企的懲處,或?qū)⒄嬲蔀槲覈磯艛嗖块T“劍指老虎”的開始!霸摪咐饬x非常大,提高了反壟斷法的權(quán)威,也提高了反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的威望!敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)研究所研究員王曉曄認(rèn)為,“影響更大的一個方面是,被罰的企業(yè)是兩家國企?梢钥闯鰧τ诜磯艛喾,國企是一樣適用的!

  電信業(yè)反壟斷調(diào)查重提

  一年多過去了,電信業(yè)反壟斷案懸而未決,專家呼吁盡快公布處理決定。

  國內(nèi)反壟斷最受關(guān)注的案例當(dāng)屬發(fā)改委對中國電信和聯(lián)通的反壟斷調(diào)查。2011年,發(fā)改委就寬帶接入市場涉嫌壟斷調(diào)查電信和聯(lián)通。若壟斷事實(shí)成立,兩家企業(yè)或遭數(shù)十億元巨額罰單!胺磯艛嘟K于反到了國字號央企頭上!碑(dāng)時有評論稱,“這無疑是中國反壟斷發(fā)展史上的一個重大進(jìn)步!

  長期以來,中國反壟斷被輿論詬病為“只打蒼蠅、不打老虎”。浙江大學(xué)教授趙偉甚至曾撰文稱:“在中國情形下,反壟斷法變成了針對中小民企價格違規(guī)的武器,而面對巨型非民企的寡頭壟斷及隨意漲價行為,不僅愛莫能助,有時還得幫其向大眾解釋!”在文章中,趙偉將這種選擇性執(zhí)法稱為“中國式反壟斷”。

  發(fā)改委發(fā)起調(diào)查中國電信、聯(lián)通反壟斷一案,被認(rèn)為有望打破“中國式反壟斷”。

  一年多過去了,這樁備受矚目的反壟斷案,在兩家企業(yè)“承諾整改”和發(fā)改委的“繼續(xù)督促”下懸而未決。今年1月7日,國務(wù)院反壟斷專家委員會專家、中國政法大學(xué)教授時建中呼吁,應(yīng)盡快公布對中國電信和中國聯(lián)通反壟斷調(diào)查的處理決定。

  反壟斷法理論研究專家王曉曄也認(rèn)為,電信反壟斷案目前事實(shí)認(rèn)定清晰,這樣的案子在歐盟有幾乎完全相同的案例,且都被予以重罰。應(yīng)對其予以重罰,而不能不了了之,給外界留下對央企“網(wǎng)開一面”的口實(shí)。有不愿具名的知情人士對記者透露,該案在調(diào)查中確實(shí)受到了相當(dāng)阻力。

  《反壟斷法》2008年正式施行以來,反壟斷案件數(shù)量呈逐年增長之勢,迄今累計(jì)調(diào)查案件已不下50起。其中20余起案件已經(jīng)做出了行政處罰決定。數(shù)據(jù)顯示,僅2012年反壟斷機(jī)構(gòu)收到的經(jīng)營者集中申報就達(dá)201件,其中立案186件,審結(jié)154件。涉及醫(yī)藥、造紙、水泥、保險、船舶代理、液晶面板、白酒等行業(yè),被調(diào)查的市場逐漸多元。隨著央企被查、國企受罰等案例的出現(xiàn),有觀點(diǎn)認(rèn)為,中國反壟斷執(zhí)法的力度正不斷加大。

  反壟斷“三龍治水”

  《反壟斷法》施行22天之后,商務(wù)部、工商總局、發(fā)改委共同執(zhí)法反壟斷的格局正式形成。

  在西方素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《反壟斷法》,在中國已施行了5個年頭!跋啾葰W美發(fā)達(dá)國家更加成熟的市場機(jī)制和百年的反壟斷法歷史,中國的反壟斷法和執(zhí)法體系很年輕!毖霃V經(jīng)濟(jì)之聲評論人士王思遠(yuǎn)說。

  一位不愿透露姓名的專家稱,在中國,給《反壟斷法》以“經(jīng)濟(jì)憲法”的稱謂,是個諷刺。他說:“西方反壟斷大多是單一的執(zhí)法機(jī)構(gòu),但是到了我們這里,卻出現(xiàn)三家同時執(zhí)法的怪現(xiàn)象。”

  他說的這一現(xiàn)象,指的是我國目前三部門分管的反壟斷執(zhí)法體系,有人將其比喻為“三龍治水”。即:商務(wù)部反壟斷局、工商總局反不正當(dāng)競爭和反壟斷執(zhí)法局,以及發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局三家,共享行政執(zhí)法權(quán)限。

  2008年8月,在《反壟斷法》施行22天之后,商務(wù)部出臺了定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能的“三定”方案,根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的方案,商務(wù)部將設(shè)立反壟斷局。至此,中國反壟斷三部門共同執(zhí)法格局正式形成。

  職責(zé)方面,國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查司負(fù)責(zé)價格檢查,依法查處價格壟斷行為。

  國家工商總局反壟斷與不正當(dāng)競爭執(zhí)法局,負(fù)責(zé)除價格壟斷行為以外的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭的具體反壟斷執(zhí)法。

  商務(wù)部反壟斷局的職責(zé),則是依法對經(jīng)營者集中行為進(jìn)行反壟斷審查,指導(dǎo)我國企業(yè)在國外的反壟斷應(yīng)訴。

  各方建言執(zhí)法改革

  對于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的分散執(zhí)法問題,部委人士、學(xué)者均屢有建言。

  早在2007年反壟斷法剛形成草案、尚未正式施行之際,反壟斷法理論研究者王曉曄,就在公開場合就草案中“反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)多元化”的問題,與時任商務(wù)部反壟斷調(diào)查辦公室主任(現(xiàn)為商務(wù)部反壟斷局局長)尚明進(jìn)行過論辯。

  “反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)多元化,執(zhí)法機(jī)關(guān)分割在國家商務(wù)部、國家工商總局、國家發(fā)展改革委員會的手中,這個問題是最嚴(yán)重的。”王曉曄說,“反壟斷執(zhí)法是需要資源的,這種資源其實(shí)是納稅人的錢,我們的資源本來就不足,現(xiàn)在還要把這種資源分割在三家的手中,這是一種資源的浪費(fèi)。另外,反壟斷執(zhí)法分割在很多家機(jī)構(gòu)的手中,這些機(jī)構(gòu)難免會產(chǎn)生糾紛和爭議!

  5年后,王曉曄當(dāng)年擔(dān)憂的問題依然存在。國務(wù)院反壟斷委員會專家組的副組長黃勇在接受記者采訪時說,“在反壟斷方面,這幾年來三家機(jī)構(gòu)作出了各自的成績,但是專業(yè)性和統(tǒng)一性的問題有待解決,我國反壟斷的現(xiàn)狀是一部法律落到了三個執(zhí)法部門”。但是,企業(yè)在經(jīng)營行為中,涉及價格、間接的價格或者非價格的限制都有可能同時出現(xiàn),那么這時就存在著誰該管、誰先管、誰后管的問題,存在著相互之間調(diào)查的協(xié)調(diào)及處罰的協(xié)調(diào)問題!

  不過,記者采訪的幾位部委執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員均表示,目前三個部門的分工明確,在實(shí)際工作中還未遇到有交叉辦案的情況,也沒有什么具體協(xié)作。

  一位不愿具名的部委人士給記者舉例說明了三家反壟斷機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法帶來的煩瑣!叭也课總都有對外合作處,所以我們與國外簽訂反壟斷合作協(xié)議,就得三個機(jī)構(gòu)分別對外方簽。跟美國簽訂‘3+2’(美國反壟斷兩個執(zhí)法機(jī)構(gòu)),跟韓國簽訂‘3+1’。”他說,“如果三個執(zhí)法機(jī)構(gòu)能合并成一個統(tǒng)一機(jī)構(gòu),在合作辦案上則會方便快捷很多!

  除了浪費(fèi)行政資源、拖累效率之外,中央黨校教授周天勇認(rèn)為,這個體系的直接弊端,或在于強(qiáng)化了部門利益之爭。他說:“交叉執(zhí)法可能存在這種問題,能夠行使權(quán)力和獲得利益的時候,各個部門都希望能插手,沒有利益而需要負(fù)責(zé)任的時候,部門之間相互推諉!

  周天勇建議,發(fā)改委應(yīng)該獨(dú)立于反壟斷執(zhí)法部門。“我一直認(rèn)為,作為宏觀調(diào)控部門,發(fā)改委在反壟斷工作上應(yīng)更多地發(fā)揮政策和宏觀指導(dǎo)的作用!

  反壟斷,在爭議中“普法”

  有官方執(zhí)法機(jī)構(gòu)人士稱,公眾、企業(yè)、政府部門對于《反壟斷法》的了解都太少

  自2011年以來,無論是首次針對央企的電信反壟斷案,還是近期對三星等國際液晶大廠的處罰以及最近對茅臺、五糧液高端白酒的查處,每次處罰都引起巨大的社會反響,同時也引起不少爭議。

  此次茅臺、五糧液被罰,因與普通消費(fèi)者關(guān)系密切,更引發(fā)普遍關(guān)注,并激起爭議。從普通消費(fèi)者角度出發(fā),茅臺、五糧液本身就類似于奢侈品,價格愛定多高就多高。

  記者采訪的國務(wù)院《反壟斷法》起草委員會的專家分析認(rèn)為,國際上判定縱向壟斷案都非常謹(jǐn)慎,并且采取“合理分析”的原則,即并不一定達(dá)成價格協(xié) 議就違法,還要看案例的具體情況。例如有的產(chǎn)品可能品牌知名度高、市場占有率大,在它與經(jīng)銷商達(dá)成價格協(xié)議后,消費(fèi)者選擇性小,會影響消費(fèi)者權(quán)益。

  在這樣的背景下,輿論觀點(diǎn)莫衷一是,爭議在所難免。記者在采訪過程中發(fā)現(xiàn),對于這種爭議,一些官方人士和業(yè)內(nèi)專家有一個共識:中國的反壟斷起步晚。

  公眾、企業(yè)、政府部門對于《反壟斷法》的了解還不夠,因此,爭議難以避免,但反壟斷執(zhí)法和由此引發(fā)的爭議,也是“普法”的過程。

  茅臺五糧液案例效應(yīng)

  在國內(nèi)外市場上,尤其是一些知名品牌,實(shí)行統(tǒng)一價格維護(hù)品牌形象,是企業(yè)經(jīng)營管理的常態(tài)。茅臺、五糧液的行為是行使自身的定價權(quán),還是違法行為?如果茅臺、五糧液如此行為違法,那普通企業(yè)照搬是否也違法呢?

  資深反壟斷律師、北京天元律師事務(wù)所合伙人黃偉參與了茅臺酒案的調(diào)查,他表示,經(jīng)銷商、代理商和直營店之間的概念不同,若不加區(qū)分,就會理解成為發(fā)改委干涉企業(yè)定價權(quán)。

  黃偉分析稱,對于經(jīng)銷商而言當(dāng)他付了貨款后已經(jīng)獲得了產(chǎn)品的物權(quán),有權(quán)對產(chǎn)品定價,茅臺、五糧液的做法是干預(yù)了經(jīng)銷商的自主定價權(quán),不利于經(jīng)銷 商之間的競爭也沒有讓消費(fèi)者從中獲益。但如果是直營店和代理商就要另當(dāng)別論,直營店是生產(chǎn)商的分支機(jī)構(gòu)與生產(chǎn)商是一體的,價格要定多高都是其自由,并不違 法,而代理商銷售產(chǎn)品的物權(quán)仍在生產(chǎn)商那里,所以即使被限定價格,本質(zhì)上也是生產(chǎn)商自己行使定價權(quán),定得再高也不違法。所以一般而言,國際上奢侈品的運(yùn)營 都是直營店模式。

  英國劍橋大學(xué)、美國喬治敦大學(xué)法學(xué)博士王宇,盡管身在美國但仍十分關(guān)注此案。他認(rèn)為,官方公布具體執(zhí)法思路和尺度有利于法律的確定性和期待性, 好讓商家不再“人人自!薄V袊摹斗磯艛喾ā芬约白罡叻ㄔ旱乃痉ń忉尪紱]有對縱向壟斷行為所謂的“合理分析”原則做出具體闡述,因此更需要官方通過具體 的判例予以明確,以利于維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威。

  在他看來,國際上類似案例的司法實(shí)踐也不失為國內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)的參照標(biāo)準(zhǔn),若企業(yè)在全球經(jīng)營,其他國家也有《反壟斷法》,也可比照其在國內(nèi)的行為是否與其在國際上的行為相一致,這些都可以成為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的參考要件。

  多位研究反壟斷法的學(xué)者或律師對記者表示,中國的《反壟斷法》基本參照歐盟的體系,借鑒歐美發(fā)達(dá)國家反壟斷執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn),無論是根據(jù)歐盟的傾向于較嚴(yán)格的“當(dāng)然違法”原則,還是美國較為寬松的“合理分析”原則來看,茅臺、五糧液的做法受到反壟斷處罰都不太有爭議。

  不過按照《反壟斷法》,被罰企業(yè)仍舊可以申請行政復(fù)議,若不服還可以繼續(xù)申請行政訴訟,這也更有利于《反壟斷法》的完善并加強(qiáng)全社會對于《反壟斷法》的關(guān)注和認(rèn)識。

  “執(zhí)法就是普法”

  截至目前,從茅臺、五糧液披露的公告看,兩家企業(yè)對于此次事件認(rèn)錯態(tài)度良好,表示將徹底改正,加強(qiáng)學(xué)習(xí)《反壟斷法》。

  讓人哭笑不得的是,記者從知情人士處獲悉,此次發(fā)改委與地方物價部門查處上述兩家企業(yè)正是出于兩家企業(yè)在網(wǎng)上公開曝光了自己的違法事實(shí),為執(zhí)法 部門提供了充足的證據(jù)!斑@說明很多企業(yè)根本不懂《反壟斷法》,在去查處時,企業(yè)才恍然大悟,最終也表示服從判決!鄙鲜鲋槿耸繉τ浾弑硎。

  這次查處風(fēng)波也引起輿論不少撻伐,除了有觀點(diǎn)認(rèn)為發(fā)改委干涉企業(yè)定價權(quán),更多的觀點(diǎn)認(rèn)為反壟斷是在“揀軟柿子捏”,不去查石油、電信壟斷,執(zhí)法難以服眾。

  王宇對記者表示,目前看到國內(nèi)數(shù)十篇評論中有七八篇都是類似觀點(diǎn),從公眾的觀感而言非常值得理解。但實(shí)際上,所有國家的《反壟斷法》反的都是壟 斷行為而不是壟斷地位,而公眾聯(lián)想的“壟斷”更多是壟斷地位。如石油、電信的壟斷問題并不是一部《反壟斷法》可以解決的,這需要更高層次的經(jīng)濟(jì)體制改革, 推進(jìn)這些領(lǐng)域市場化來解決。在目前的情況下,兩家石油公司執(zhí)行統(tǒng)一的最高零售價是遵循國家指導(dǎo)價,但若是石油公司利用市場支配地位串通價格,《反壟斷法》 還是可以發(fā)揮作用的。

  更有《反壟斷法》研究者提出《反壟斷法》的名稱本身就讓許多人誤解為僅干預(yù)獨(dú)占、寡占企業(yè),或破除獨(dú)占寡占的法,《反壟斷法》應(yīng)盡早改名《反限制競爭法》。

  “公眾有這樣的理解很正常,中國的《反壟斷法》起步晚,實(shí)施時間短,不僅是公眾、企業(yè)、政府部門對于《反壟斷法》的了解也太少,很多企業(yè)不懂 法、也不學(xué)法。中國整體的法制環(huán)境都很差,執(zhí)法難度大!币晃徊辉妇呙膱(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員表示,“現(xiàn)階段,執(zhí)法就是最大的普法!

  《反壟斷法》起草組成員、中國社科院教授、國務(wù)院反壟斷委員會專家組成員王曉曄表示,“引發(fā)爭議引起大家討論研究是好事,被罰企業(yè)也可以依法申 請行政復(fù)議,只是目前企業(yè)這樣的做法很少,其實(shí)這更有利于《反壟斷法》的實(shí)施,也更有利于社會各家關(guān)注、學(xué)習(xí)研究《反壟斷法》!

  爭議背后的反思

  實(shí)際上,除了爭議,此次執(zhí)法或許也將給企業(yè)、執(zhí)法部門帶來不少反思和改變。

  例如,有律師表示,中國《反壟斷法》的實(shí)施對于不少國外企業(yè)也是一種震懾。記者也從知情人士處獲悉,自《反壟斷法》實(shí)施以來,往執(zhí)法機(jī)關(guān)跑的最多、來咨詢了解信息最多的就是跨國公司,國內(nèi)企業(yè)主動上門的幾乎沒有。

  有律師認(rèn)為,這個案例的判法或許會觸動不少國內(nèi)企業(yè)自省研究目前自己的營銷行為,至少今后企業(yè)不會自己公開自曝這種行為了,有的企業(yè)甚至也會考慮改變自身營銷模式,例如更多轉(zhuǎn)為直營店模式。

  此次案例判罰也走了一條不尋常的路徑,即有媒體先披露了官方未經(jīng)證實(shí)的消息,盡管此后證實(shí)消息確鑿,但官方消息未確定已引發(fā)了相關(guān)上市公司市值蒸發(fā),給投資者也帶來了不少損失。

  在這點(diǎn)上,王宇認(rèn)為中國可以向歐盟借鑒,歐盟從立案、調(diào)查的過程和最終結(jié)果,隨時都有新聞發(fā)布稿和官方網(wǎng)站公布細(xì)節(jié)。他建議中國的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)先在官方網(wǎng)站公布調(diào)查進(jìn)展和正式?jīng)Q定、再在權(quán)威媒體發(fā)布信息。

  他認(rèn)為,沒有官方正式消息來源的“口風(fēng)”,不利于遵守證券信息披露、防止內(nèi)幕交易相關(guān)規(guī)定,及保護(hù)投資者。透過官方一次次的信息披露,可以有針對性的就業(yè)界關(guān)心的問題做出反饋,使得執(zhí)法更加透明化。

  B08-B09版采寫/新京報記者 張泉薇 鐘晶晶

  近年來發(fā)改委罰單

  2011年5月

  聯(lián)合利華散布漲價信息擾亂市場秩序被開200萬罰單(非因價格壟斷行為)

  2011年8月

  發(fā)改委處罰各銀行違規(guī)收費(fèi),郵政儲蓄銀行被罰180萬(非因價格壟斷行為)

  2011年11月

  發(fā)改委對山東兩家涉嫌壟斷醫(yī)藥企業(yè)開出逾700萬罰單

  2011年11月9日

  發(fā)改委對中國電信、中國聯(lián)通展開反壟斷調(diào)查,該案至今懸而未決

  2013年1月4日

  發(fā)改委披露對三星、LG等6家國際大型液晶面板生產(chǎn)企業(yè)開出3.53億元價格壟斷罰單,調(diào)查歷時6年

  2013年2月21日

  發(fā)改委對茅臺、五糧液開出4.49億罰單,稱對經(jīng)銷商價格控制行為涉及違反《反壟斷法》,調(diào)查歷時約1個月

(原標(biāo)題:反壟斷,在爭議中“普法”)


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