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本報(bào)記者 曉雅
“發(fā)票、看房、培訓(xùn)、六合彩……”作為手機(jī)用戶(hù)，我們都對(duì)頻頻出現(xiàn)的垃圾短信感到心煩。近日，中央電視臺(tái)在其《每周質(zhì)量報(bào)告》和《焦點(diǎn)訪(fǎng)談》欄目中相繼播出了相關(guān)節(jié)目，以對(duì)北京中關(guān)村的短信群發(fā)器銷(xiāo)售人員和某移動(dòng)分公司技術(shù)人員的暗訪(fǎng)為突破口，將垃圾短信泛濫的責(zé)任歸咎到了三大運(yùn)營(yíng)商頭上，稱(chēng)“管好垃圾短信他們最有能力也最有責(zé)任，可偏偏就是他們，為了自己的利益最終成為垃圾短信最大的推手”。
不可否認(rèn)，運(yùn)營(yíng)商作為垃圾短信發(fā)送通道的直接相關(guān)方，在治理過(guò)程中責(zé)無(wú)旁貸。節(jié)目播出后，中國(guó)移動(dòng)緊急自查，隨后發(fā)表聲明稱(chēng)，對(duì)公司在垃圾短信治理工作中存在的漏洞和不足深表歉意，誠(chéng)懇接受媒體的監(jiān)督和批評(píng)，同時(shí)，公司還提出三項(xiàng)整治措施。 中國(guó)電信 通過(guò)官方微博表示，一貫堅(jiān)決反對(duì)垃圾短信，公司將進(jìn)一步強(qiáng)化垃圾短信治理措施，堅(jiān)決打擊、絕不手軟，努力為用戶(hù)創(chuàng)造良好的信息服務(wù)環(huán)境。 中國(guó)聯(lián)通 也高度重視，迅速責(zé)成相關(guān)部門(mén)在全集團(tuán)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，并召開(kāi)全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議部署自查自糾工作，對(duì)違規(guī)行為嚴(yán)厲查處。
媒體曝光，企業(yè)回應(yīng)，這是新聞監(jiān)督的有效成果。然而，垃圾短信多年以來(lái)一直是一大社會(huì)“頑疴”，光靠運(yùn)營(yíng)商的整治措施能否奏效？央視開(kāi)的藥方是否找準(zhǔn)了病根？垃圾短信治理，要害在哪里？
運(yùn)行機(jī)制須弄清
“這種插單張手機(jī)卡的短信群發(fā)器每小時(shí)發(fā)600條短信，每天最少能發(fā)送14400條短信�！薄昂芏嗬绦哦际怯�106等特定數(shù)字開(kāi)頭的號(hào)碼發(fā)來(lái)的，而這類(lèi)號(hào)碼其實(shí)只有‘移動(dòng)、聯(lián)通、電信’這三家運(yùn)營(yíng)商自己才能夠使用。”央視在《焦點(diǎn)訪(fǎng)談》節(jié)目中這樣說(shuō)。
實(shí)際上，報(bào)道中的這些說(shuō)法并不嚴(yán)謹(jǐn)。垃圾短信從技術(shù)上說(shuō)最大的特征就是群發(fā)，實(shí)現(xiàn)機(jī)制有兩種：一種是手機(jī)間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)群發(fā)短信，發(fā)送者多使用短信群發(fā)器。節(jié)目中露面的中關(guān)村銷(xiāo)售人員稱(chēng)，短信群發(fā)器每小時(shí)能發(fā)600條短信，其實(shí)，這只是銷(xiāo)售人員的一面之詞。早在2009年，三大運(yùn)營(yíng)商就簽訂了《關(guān)于網(wǎng)間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)不良短信息處理原則的備忘錄》，規(guī)定單一用戶(hù)每小時(shí)發(fā)送短信量上限標(biāo)準(zhǔn)為：非節(jié)假日發(fā)送信息流量為200條/小時(shí)、節(jié)假日為500條/小時(shí)。而迫于用戶(hù)投訴，大多數(shù)運(yùn)營(yíng)商實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，比如上限為50條/小時(shí)，超過(guò)這一限額即會(huì)“鎖卡”。
另一種是端口類(lèi)群發(fā)短信，106字段開(kāi)頭的短信即屬于這種情況。據(jù)記者了解，目前，工信部和運(yùn)營(yíng)商都具有對(duì)端口類(lèi)短信群發(fā)資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證的資格，而由工信部核發(fā)的“三網(wǎng)合一”(即可以在中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通三個(gè)運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)上群發(fā))端口，大約占客戶(hù)總量的10%。具有106認(rèn)證的多為正規(guī)機(jī)構(gòu)和商家，只要獲得端口資質(zhì)，短信的發(fā)送操作都由商家自己進(jìn)行，工信部和運(yùn)營(yíng)商只負(fù)責(zé)對(duì)其管理。例如要求端口與企業(yè)須實(shí)名制對(duì)應(yīng)，嚴(yán)格界定業(yè)務(wù)用途、發(fā)送對(duì)象、發(fā)送內(nèi)容與時(shí)間限制，嚴(yán)禁將端口轉(zhuǎn)租給其他企業(yè)或?yàn)榈谌酱l(fā)，對(duì)垃圾短信投訴進(jìn)行量化，并約定違約處罰條款等。
在實(shí)際操作中，的確會(huì)有一些獲得106資質(zhì)的商家轉(zhuǎn)包給其他無(wú)資質(zhì)企業(yè)群發(fā)短信，或是超過(guò)合同界限向其他用戶(hù)群發(fā)短信，這正是垃圾短信治理的重中之重。由于客戶(hù)均為實(shí)名制管理，并與合同對(duì)應(yīng)，在客戶(hù)違反國(guó)家法律或法規(guī)、業(yè)務(wù)的管理規(guī)范時(shí)，運(yùn)營(yíng)商可依據(jù)簽署合同的違約處罰規(guī)定對(duì)客戶(hù)的端口進(jìn)行禁用或關(guān)閉處理。另外，也有少數(shù)基層通信企業(yè)為了完成KPI違規(guī)開(kāi)放端口，對(duì)此，三大運(yùn)營(yíng)商集團(tuán)公司都表示一旦查明原因，要從重從嚴(yán)處理。
甄別攔截有難題
依靠運(yùn)營(yíng)商治理垃圾短信，從技術(shù)上說(shuō)主要有限制群發(fā)條數(shù)、使用關(guān)鍵詞屏蔽、關(guān)閉發(fā)送端口等方式。然而，在許多情況下，垃圾短信治理之難，首先并不表現(xiàn)在技術(shù)和商業(yè)上，而是從概念界定上就有難題。
目前，用戶(hù)收到的群發(fā)短信大致可分四類(lèi)：一是公益類(lèi)，例如政府公告、交通提醒、天氣預(yù)警等；二是公共服務(wù)類(lèi)，例如銀行、航空公司或運(yùn)營(yíng)商發(fā)送的余額提醒、航班狀態(tài)、業(yè)務(wù)辦理結(jié)果通知等；三是商業(yè)類(lèi)，例如各種商家的打折促銷(xiāo)、培訓(xùn)招生、房產(chǎn)中介等信息；四是淫穢、暴力、賭博、詐騙等違法信息。前兩類(lèi)群發(fā)短信一般不被視為垃圾短信。對(duì)于第四類(lèi)違法信息，相關(guān)部門(mén)有明確的定義，運(yùn)營(yíng)商也給予了堅(jiān)決打擊。然而，第三類(lèi)信息的種類(lèi)和數(shù)量最多，這類(lèi)短信的治理是最大的難點(diǎn)，其中最困難的環(huán)節(jié)就在于甄別。
2012年12月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》第七條中指出：“任何組織和個(gè)人未經(jīng)電子信息接收者同意或者請(qǐng)求，或者電子信息接收者明確表示拒絕的，不得向其固定電話(huà)、移動(dòng)電話(huà)或者個(gè)人電子郵箱發(fā)送商業(yè)性電子信息�！痹摲l可視為迄今為止對(duì)垃圾短信最權(quán)威的法律解釋。按照該解釋?zhuān)灰脩?hù)不同意，就視為垃圾短信。然而，該法條在執(zhí)行過(guò)程中卻存在不少問(wèn)題。
如何判斷用戶(hù)是否同意接收短信？在日常生活中，消費(fèi)者往往會(huì)辦理一些商場(chǎng)超市的會(huì)員卡，在房產(chǎn)中介咨詢(xún)信息，在網(wǎng)上購(gòu)物等，這些過(guò)程中都會(huì)留下手機(jī)號(hào)碼，而這些信息又很可能被轉(zhuǎn)賣(mài)。在諸多商家的廣告短信攻擊之下，用戶(hù)不堪其擾，遂訴諸投訴，甚至將運(yùn)營(yíng)商作為投訴對(duì)象。類(lèi)似情況，運(yùn)營(yíng)商無(wú)法掌握發(fā)送者與接收者的合同關(guān)系，判斷接收者的意愿并不容易，難以建立統(tǒng)一的屏蔽機(jī)制。
其實(shí)，運(yùn)營(yíng)商通常使用的關(guān)鍵詞屏蔽做法，在堵截點(diǎn)對(duì)點(diǎn)短信上雖然很有效，但是哪些關(guān)鍵詞是違法的，目前并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，像“發(fā)票”、“看房”、“匯款”等這些在垃圾短信中經(jīng)常出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，其實(shí)也是生活中的常見(jiàn)詞，不排除普通用戶(hù)在短信中也使用這些詞，用來(lái)作為屏蔽標(biāo)準(zhǔn)實(shí)則缺乏法律依據(jù)。
隨著治理工作的不斷推進(jìn)，垃圾短信也出現(xiàn)了新的趨勢(shì)：一是群發(fā)頻次由原來(lái)的爆發(fā)式群發(fā)，逐漸演變成連續(xù)低頻式群發(fā)；二是短信內(nèi)容中特殊字符、諧音字、繁體字等不斷增多，甚至出現(xiàn)了豎著看的短信體；三是智能手機(jī)的普及，驅(qū)動(dòng)不法分子利用木馬程序控制用戶(hù)終端成為“肉機(jī)”，正常用戶(hù)在下載含有木馬程序的軟件后，在不知情的情況下發(fā)送垃圾短信；四是偽基站等新的技術(shù)手段出現(xiàn)讓一些不法分子鉆了空子。垃圾短信不僅給運(yùn)營(yíng)商帶來(lái)了商譽(yù)損失，也對(duì)運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。
多方治理方奏效
“據(jù)調(diào)查，超過(guò)三分之二的垃圾短信其實(shí)都是三大電信運(yùn)營(yíng)商自己發(fā)送的。管好垃圾短信他們最有能力也最有責(zé)任�！鼻也徽撗胍暤恼{(diào)查結(jié)果是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，我們看到，這種思路非常能代表社會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)商的看法和希望。由于運(yùn)營(yíng)商是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者，社會(huì)往往希望運(yùn)營(yíng)商能有所作為，掐斷垃圾短信的通道。但是，由于現(xiàn)有法律只明確了垃圾短信的定義，尚未界定執(zhí)法主體、執(zhí)法手段和處罰措施，運(yùn)營(yíng)商目前只能按照一些部門(mén)規(guī)章和行業(yè)自律性文件的要求采取行動(dòng)。但是，垃圾短信治理絕非運(yùn)營(yíng)商能獨(dú)立完成的工作，要根治頑疾，必須依靠多方努力。
我國(guó)之前缺乏對(duì)垃圾短信的法律規(guī)范，是造成垃圾短信長(zhǎng)期以來(lái)越管越多、日益猖獗的原因。雖然全國(guó)人大在《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》中對(duì)垃圾短信給出了定義，立法上已有重大突破，但是光有定義還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)進(jìn)一步明確界定執(zhí)法部門(mén)、執(zhí)法流程、違法處罰、消費(fèi)者賠償?shù)葍?nèi)容，才有可能使法律落到實(shí)處。此外，我國(guó)目前對(duì)個(gè)人信息保護(hù)基本無(wú)法律規(guī)定，也助長(zhǎng)了盜賣(mài)用戶(hù)信息、濫發(fā)垃圾短信等行為。
由于垃圾短信的傳播通道屬于工信部的監(jiān)管范疇，因此，目前在國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)中，工信部在垃圾短信治理工作中扮演了最為重要的監(jiān)管角色。自2008年6月成立以來(lái)，工信部多次部署打擊垃圾短信行動(dòng)，也出臺(tái)過(guò)多個(gè)部門(mén)文件指導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商開(kāi)展垃圾短信治理工作。今年4月，工信部再次發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展深入治理垃圾短信息專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的通知》，推動(dòng)四項(xiàng)重點(diǎn)工作和六項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
三大運(yùn)營(yíng)商也從三大方面展開(kāi)行動(dòng)治理垃圾短信：一是嚴(yán)格推行端口類(lèi)群發(fā)短信企業(yè)的認(rèn)證，嚴(yán)格內(nèi)部管理；二是嚴(yán)厲管理基層單位迫于考核壓力鋌而走險(xiǎn)的行為；三是優(yōu)化技術(shù)手段，建立垃圾短信過(guò)濾系統(tǒng)等。
不過(guò)，工信部和運(yùn)營(yíng)商雖然能管住垃圾短信的傳播通道，卻難以管住垃圾短信的源頭——內(nèi)容制作者。在垃圾短信的生態(tài)鏈中，最為活躍且屢禁不止的恰恰就是大大小小的分銷(xiāo)商和內(nèi)容制作者的行為。大量的垃圾短信分銷(xiāo)商活躍在互聯(lián)網(wǎng)上，線(xiàn)下也有不少短信群發(fā)器的銷(xiāo)售者，利用“偽基站”群發(fā)短信實(shí)施違法犯罪活動(dòng)也開(kāi)始在全國(guó)出現(xiàn)。管理這些垃圾短信制造者，涉及多個(gè)部門(mén)和行業(yè)：公安部門(mén)應(yīng)全力打擊利用垃圾短信詐騙等不法行為；工商部門(mén)要規(guī)范企業(yè)的營(yíng)業(yè)范圍，對(duì)于超過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)要嚴(yán)厲查處，對(duì)于沒(méi)有工商執(zhí)照的垃圾短信經(jīng)營(yíng)者更應(yīng)該嚴(yán)厲打擊；互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該加大清查力度，對(duì)涉嫌制造發(fā)送垃圾短信的公司以及群發(fā)器賣(mài)家，應(yīng)從搜索技術(shù)上予以過(guò)濾。
在垃圾短信的種種亂象中，給某一個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)藥方是無(wú)法見(jiàn)效的。根治社會(huì)頑疴，不僅需要法律和政策的支持，更需要多部門(mén)的合作與努力，就連消費(fèi)者自己也可以通過(guò)下載手機(jī)安全軟件、標(biāo)記垃圾短信號(hào)碼，主動(dòng)屏蔽垃圾短信，加入到治理的行列中。
