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2012年，時任國務(wù)院總理的溫家寶在國務(wù)院常務(wù)會議中做出了“完善和落實促進(jìn)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的各項政策措施，鼓勵民間資本進(jìn)入電信等領(lǐng)域”的部署，拉開了我國電信業(yè)開放的序幕。隨后，當(dāng)年6月，工業(yè)和信息化部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步進(jìn)入電信業(yè)的實施意見》，我國電信業(yè)對民資開放邁出了實質(zhì)性的一步。目前，我國正有序推進(jìn)電信業(yè)的開放競爭，電信業(yè)正由寡頭壟斷走向開放競爭，而同樣作為電信大國的印度，其電信業(yè)卻面臨高度開放帶來的諸多弊端。
那么我們應(yīng)該如何理解電信業(yè)的壟斷和競爭？如何正確看待我國電信業(yè)開放呢？壟斷和競爭是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)研究的核心內(nèi)容之一，從經(jīng)濟學(xué)的角度分析研究印度電信業(yè)從壟斷到開放競爭之路，對我國現(xiàn)階段電信業(yè)改革將大有裨益。
印度電信業(yè)改革之路——從“完全國有”到“完全開放”
1948年印度獨立后，電信行業(yè)實行國有壟斷經(jīng)營，郵政電報部獨家壟斷電信服務(wù)，并集制定政策、提供服務(wù)、制造電信設(shè)備、制定規(guī)章和執(zhí)行規(guī)章等職能于一身。印度電信業(yè)高度壟斷的發(fā)展模式，使得電信業(yè)發(fā)展極其緩慢。上世紀(jì)80年代，印度為了改變電信業(yè)國有壟斷局面，促進(jìn)電信業(yè)發(fā)展，開啟了自由、開放的改革之路。
（一）郵電分離，為電信業(yè)開放、自由改革奠定體制基礎(chǔ)
1985年，印度開始進(jìn)行電信改革，核心是實行郵電分離，成立電信部（DoT）。此時電信部既是電信管制部門，又是國家電信運營商，充當(dāng)“裁判員”和“運動員”的雙重角色。隨后在1986、1987年，分別成立印度政府和DoT全資擁有的國有公司——VSNL和MTNL，壟斷經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)以及德里和孟買兩大城市的固定電信業(yè)務(wù)。
（二）漸次放開電信業(yè)務(wù)市場，開啟電信市場自由化之路
1991年，伴隨著印度實行經(jīng)濟改革開放，電信業(yè)開啟了市場自由化的改革之路。這一年，印度放開了12項電信增值業(yè)務(wù)市場，包括移動電話業(yè)務(wù)、電子信箱等。其中移動電話業(yè)務(wù)市場開放的具體方式是將全國分為18個營運區(qū)，通過投標(biāo)，每區(qū)發(fā)出2個移動電話經(jīng)營許可證。
1994年，印度政府頒布實施了《國家電信法》，允許私有資本進(jìn)入電信市場；同年5月13日，放開了本地基本電信業(yè)務(wù)和電信增值業(yè)務(wù)；11月，全面放開了本地電話業(yè)務(wù)市場，同時放開移動業(yè)務(wù)。至此，印度各地的基本電話業(yè)務(wù)市場全部開放。1997年2月，印度發(fā)布了一系列財務(wù)激勵政策，鼓勵私人企業(yè)參與電信建設(shè)，以刺激基本業(yè)務(wù)的發(fā)展。
（三）全面放開電信業(yè)務(wù)市場，實現(xiàn)真正意義上的公平競爭
1999年，印度再次出臺新的國家電信政策（NTP）。該政策作為對1994年電信政策進(jìn)行的完善和補充，決定進(jìn)一步開放其電信市場。政策要點包括：一是自2000年1月1日起，完全開放國內(nèi)長途電話業(yè)務(wù)，允許自由競爭；二是允許有線電視公司提供話音和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)；三是國有電信企業(yè)MTNL將與其他私人電信公司一樣，繳納同樣的費用，遵守同樣的規(guī)定，逐步實現(xiàn)真正意義上的公平競爭。同時，印度政府還降低了有線和無線電話設(shè)備的關(guān)稅和營業(yè)稅，并大幅度降低了光纜的關(guān)稅，有力加快了電信市場自由化進(jìn)程。
2001年，為了打破電信部既是“裁判”，又是“運動員”的局面，印度將電信部分成兩部分，一部分提供電話業(yè)務(wù)，另一部分進(jìn)行電信行業(yè)管理。2004年，印度政府通過了“允許兼并行為”的新政策。2005年印度政府將國內(nèi)電信行業(yè)的外國直接投資比例上限從原來的49%放寬到74%，從而增大了更多外資進(jìn)入印度電信市場的可能性。至此，印度電信市場全方位開放，其開放力度已經(jīng)超過了許多發(fā)展中國家。
印度電信完全開放 “利弊參半”
競爭和壟斷是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的核心內(nèi)容之一。關(guān)于“競爭是否總是好的”的爭論也未曾停歇。因此，從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，探討壟斷和競爭的內(nèi)涵及關(guān)系，有利于真正認(rèn)清印度電信業(yè)開放的實質(zhì)與利弊。
競爭不總是好的，壟斷也不總是壞的，尤其是對自然壟斷產(chǎn)業(yè)而言，適度壟斷是產(chǎn)業(yè)在特定時期發(fā)展的重要基礎(chǔ)。傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，市場競爭越充分，才能提供給消費者越充分的選擇，因此只有充分競爭的市場才是有效率的市場。正如恩格斯所說：“競爭是經(jīng)濟學(xué)家的主要范疇，是他最寵愛的女兒，他始終愛撫著她”。但是越來越多的經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，競爭不總是好的。針對某些行業(yè)來說，當(dāng)競爭激烈程度很高時，企業(yè)更容易打價格戰(zhàn)，而價格競爭的趨勢是產(chǎn)品定價接近于邊際成本、甚至可能出現(xiàn)低于成本定價的情形，導(dǎo)致企業(yè)遭受損失，從長期來看，也不利于整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
此外，根據(jù)“熊彼特效應(yīng)”，競爭慘烈的行業(yè)，創(chuàng)新的潛在收益可能就更低，反而阻礙了創(chuàng)新，進(jìn)而也同樣影響整個行業(yè)的發(fā)展。同樣，壟斷也不總是壞的，尤其是對自然壟斷行業(yè)而言。自然壟斷性行業(yè)是指不是由人為的限制而是由技術(shù)因素或獨特的經(jīng)濟原因而形成的壟斷或寡頭壟斷。對具有自然壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)而言，由于規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟的存在，參與的企業(yè)數(shù)量越多，競爭越激烈，企業(yè)越容易過度投資，從而造成無效率或效率較低，社會福利也將受到損失。因此，政府一般采取包括市場準(zhǔn)入管制、價格管制等一系列管制措施，限制參與壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量，保障產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
電信業(yè)的自然壟斷屬性決定了不能一味地追求完全競爭。電信業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性和范圍經(jīng)濟性決定了其具有自然壟斷屬性。規(guī)模經(jīng)濟性是指需要大規(guī)模的固定資本投資，但是產(chǎn)品成本隨著規(guī)模的擴大而相應(yīng)地降低，即邊際成本不斷下降的產(chǎn)業(yè)。電信業(yè)需要大規(guī)模的固定資本投資，且固定成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于可變的成本，屬于典型的高固定成本、低邊際成本的規(guī)模經(jīng)濟性產(chǎn)業(yè)。范圍經(jīng)濟是指生產(chǎn)兩種或兩種以上的產(chǎn)品而單位成本降低而產(chǎn)生的經(jīng)濟，即如果隨著企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)種類多樣化時，單位成本反而能夠降低。電信企業(yè)能夠通過在現(xiàn)有的電信網(wǎng)絡(luò)上，增加新服務(wù)可有效分?jǐn)傠娦啪W(wǎng)絡(luò)成本，實現(xiàn)單位成本降低。因此，電信運營商符合范圍經(jīng)濟性的特征。正是電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性和范圍經(jīng)濟性，使其成為典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。因此，電信產(chǎn)業(yè)參與競爭企業(yè)數(shù)量的增多，有可能帶來社會福利的損失。
印度在電信業(yè)推行的完全開放、完全競爭的政策，雖然能夠發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，激活電信企業(yè)內(nèi)部發(fā)展?jié)摿Γ岣咂髽I(yè)的競爭力。但這種快速開放和引入大量運營商的舉措也產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。一方面，激烈的市場競爭，導(dǎo)致了企業(yè)大量虧損，打擊了企業(yè)創(chuàng)新的積極性，影響了行業(yè)創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展；另一方面，印度過早開放電信市場，導(dǎo)致注重投資收益的市場化電信運營企業(yè)不愿投資落后地區(qū)的通信建設(shè)，從而造成印度普遍服務(wù)問題一直未得到充分解決。
因此，電信業(yè)作為具有一定自然壟斷屬性的特殊產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)尚未充分發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)水平較差的情況下，不能過早以私有化或民營化的方式引入競爭。而是應(yīng)該在相當(dāng)長的發(fā)展初期階段，憑借政府和市場的雙重手段，對資源進(jìn)行配置和監(jiān)管。
印度電信業(yè)改革對我國的啟示
通過仔細(xì)分析印度電信業(yè)的改革之路，筆者認(rèn)為我國在電信業(yè)改革中可以從以下方面進(jìn)行借鑒。
一是要根據(jù)電信業(yè)發(fā)展的不同階段，辯證地看待壟斷和競爭的關(guān)系。電信業(yè)不同的發(fā)展階段，自然壟斷屬性也隨之變化，壟斷與競爭的作用是不一樣的。電信業(yè)發(fā)展早期，自然壟斷屬性明顯，適度壟斷是保持行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，過快引入競爭將不利于其發(fā)展；隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和市場需求擴大，電信業(yè)不斷發(fā)展，其自然壟斷屬性逐漸減弱，此時可適時、適度引入競爭、打破壟斷，能夠促進(jìn)電信業(yè)發(fā)展。
二是合理界定電信產(chǎn)業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)的邊界，對于具有壟斷屬性的業(yè)務(wù)仍要管制，而對于競爭性業(yè)務(wù)要開放競爭。電信業(yè)具有自然壟斷屬性，并不代表其所有業(yè)務(wù)范圍都是自然壟斷，而且自然壟斷的邊界會隨著技術(shù)水平的提升和市場需求的變化而變化。比如網(wǎng)絡(luò)建設(shè)一般具有自然壟斷屬性，因而政府要適度加以管制；而在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域，則可逐步放開競爭，發(fā)揮民間資本的“鯰魚效應(yīng)”。
三是電信業(yè)開放競爭要綜合考慮制度背景，并制定完善的配套措施予以配合。電信業(yè)的開放競爭，必須與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和社會制度體制相適應(yīng)，與電信業(yè)自身發(fā)展階段、特征相適應(yīng)，不能不顧體制機制因素而盲目改革。在進(jìn)行電信業(yè)改革時，需要法治環(huán)境、政策設(shè)計和監(jiān)管能力等多方面予以配合，才能在電信市場形成良性競爭、有效競爭的局面。
