2012年,時(shí)任國務(wù)院總理的溫家寶在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中做出了“完善和落實(shí)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施,鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入電信等領(lǐng)域”的部署,拉開了我國電信業(yè)開放的序幕。隨后,當(dāng)年6月,工業(yè)和信息化部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步進(jìn)入電信業(yè)的實(shí)施意見》,我國電信業(yè)對(duì)民資開放邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。目前,我國正有序推進(jìn)電信業(yè)的開放競(jìng)爭(zhēng),電信業(yè)正由寡頭壟斷走向開放競(jìng)爭(zhēng),而同樣作為電信大國的印度,其電信業(yè)卻面臨高度開放帶來的諸多弊端。
那么我們應(yīng)該如何理解電信業(yè)的壟斷和競(jìng)爭(zhēng)?如何正確看待我國電信業(yè)開放呢?壟斷和競(jìng)爭(zhēng)是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心內(nèi)容之一,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析研究印度電信業(yè)從壟斷到開放競(jìng)爭(zhēng)之路,對(duì)我國現(xiàn)階段電信業(yè)改革將大有裨益。
印度電信業(yè)改革之路——從“完全國有”到“完全開放”
1948年印度獨(dú)立后,電信行業(yè)實(shí)行國有壟斷經(jīng)營(yíng),郵政電報(bào)部獨(dú)家壟斷電信服務(wù),并集制定政策、提供服務(wù)、制造電信設(shè)備、制定規(guī)章和執(zhí)行規(guī)章等職能于一身。印度電信業(yè)高度壟斷的發(fā)展模式,使得電信業(yè)發(fā)展極其緩慢。上世紀(jì)80年代,印度為了改變電信業(yè)國有壟斷局面,促進(jìn)電信業(yè)發(fā)展,開啟了自由、開放的改革之路。
(一)郵電分離,為電信業(yè)開放、自由改革奠定體制基礎(chǔ)
1985年,印度開始進(jìn)行電信改革,核心是實(shí)行郵電分離,成立電信部(DoT)。此時(shí)電信部既是電信管制部門,又是國家電信運(yùn)營(yíng)商,充當(dāng)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色。隨后在1986、1987年,分別成立印度政府和DoT全資擁有的國有公司——VSNL和MTNL,壟斷經(jīng)營(yíng)國際電信業(yè)務(wù)以及德里和孟買兩大城市的固定電信業(yè)務(wù)。
(二)漸次放開電信業(yè)務(wù)市場(chǎng),開啟電信市場(chǎng)自由化之路
1991年,伴隨著印度實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革開放,電信業(yè)開啟了市場(chǎng)自由化的改革之路。這一年,印度放開了12項(xiàng)電信增值業(yè)務(wù)市場(chǎng),包括移動(dòng)電話業(yè)務(wù)、電子信箱等。其中移動(dòng)電話業(yè)務(wù)市場(chǎng)開放的具體方式是將全國分為18個(gè)營(yíng)運(yùn)區(qū),通過投標(biāo),每區(qū)發(fā)出2個(gè)移動(dòng)電話經(jīng)營(yíng)許可證。
1994年,印度政府頒布實(shí)施了《國家電信法》,允許私有資本進(jìn)入電信市場(chǎng);同年5月13日,放開了本地基本電信業(yè)務(wù)和電信增值業(yè)務(wù);11月,全面放開了本地電話業(yè)務(wù)市場(chǎng),同時(shí)放開移動(dòng)業(yè)務(wù)。至此,印度各地的基本電話業(yè)務(wù)市場(chǎng)全部開放。1997年2月,印度發(fā)布了一系列財(cái)務(wù)激勵(lì)政策,鼓勵(lì)私人企業(yè)參與電信建設(shè),以刺激基本業(yè)務(wù)的發(fā)展。
(三)全面放開電信業(yè)務(wù)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)
1999年,印度再次出臺(tái)新的國家電信政策(NTP)。該政策作為對(duì)1994年電信政策進(jìn)行的完善和補(bǔ)充,決定進(jìn)一步開放其電信市場(chǎng)。政策要點(diǎn)包括:一是自2000年1月1日起,完全開放國內(nèi)長(zhǎng)途電話業(yè)務(wù),允許自由競(jìng)爭(zhēng);二是允許有線電視公司提供話音和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù);三是國有電信企業(yè)MTNL將與其他私人電信公司一樣,繳納同樣的費(fèi)用,遵守同樣的規(guī)定,逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí),印度政府還降低了有線和無線電話設(shè)備的關(guān)稅和營(yíng)業(yè)稅,并大幅度降低了光纜的關(guān)稅,有力加快了電信市場(chǎng)自由化進(jìn)程。
2001年,為了打破電信部既是“裁判”,又是“運(yùn)動(dòng)員”的局面,印度將電信部分成兩部分,一部分提供電話業(yè)務(wù),另一部分進(jìn)行電信行業(yè)管理。2004年,印度政府通過了“允許兼并行為”的新政策。2005年印度政府將國內(nèi)電信行業(yè)的外國直接投資比例上限從原來的49%放寬到74%,從而增大了更多外資進(jìn)入印度電信市場(chǎng)的可能性。至此,印度電信市場(chǎng)全方位開放,其開放力度已經(jīng)超過了許多發(fā)展中國家。
印度電信完全開放 “利弊參半”
競(jìng)爭(zhēng)和壟斷是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的核心內(nèi)容之一。關(guān)于“競(jìng)爭(zhēng)是否總是好的”的爭(zhēng)論也未曾停歇。因此,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā),探討壟斷和競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵及關(guān)系,有利于真正認(rèn)清印度電信業(yè)開放的實(shí)質(zhì)與利弊。
競(jìng)爭(zhēng)不總是好的,壟斷也不總是壞的,尤其是對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)而言,適度壟斷是產(chǎn)業(yè)在特定時(shí)期發(fā)展的重要基礎(chǔ)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越充分,才能提供給消費(fèi)者越充分的選擇,因此只有充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)才是有效率的市場(chǎng)。正如恩格斯所說:“競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的主要范疇,是他最寵愛的女兒,他始終愛撫著她”。但是越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,競(jìng)爭(zhēng)不總是好的。針對(duì)某些行業(yè)來說,當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)激烈程度很高時(shí),企業(yè)更容易打價(jià)格戰(zhàn),而價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)是產(chǎn)品定價(jià)接近于邊際成本、甚至可能出現(xiàn)低于成本定價(jià)的情形,導(dǎo)致企業(yè)遭受損失,從長(zhǎng)期來看,也不利于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
此外,根據(jù)“熊彼特效應(yīng)”,競(jìng)爭(zhēng)慘烈的行業(yè),創(chuàng)新的潛在收益可能就更低,反而阻礙了創(chuàng)新,進(jìn)而也同樣影響整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。同樣,壟斷也不總是壞的,尤其是對(duì)自然壟斷行業(yè)而言。自然壟斷性行業(yè)是指不是由人為的限制而是由技術(shù)因素或獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)原因而形成的壟斷或寡頭壟斷。對(duì)具有自然壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)而言,由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的存在,參與的企業(yè)數(shù)量越多,競(jìng)爭(zhēng)越激烈,企業(yè)越容易過度投資,從而造成無效率或效率較低,社會(huì)福利也將受到損失。因此,政府一般采取包括市場(chǎng)準(zhǔn)入管制、價(jià)格管制等一系列管制措施,限制參與壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量,保障產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
電信業(yè)的自然壟斷屬性決定了不能一味地追求完全競(jìng)爭(zhēng)。電信業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性決定了其具有自然壟斷屬性。規(guī)模經(jīng)濟(jì)性是指需要大規(guī)模的固定資本投資,但是產(chǎn)品成本隨著規(guī)模的擴(kuò)大而相應(yīng)地降低,即邊際成本不斷下降的產(chǎn)業(yè)。電信業(yè)需要大規(guī)模的固定資本投資,且固定成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于可變的成本,屬于典型的高固定成本、低邊際成本的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)業(yè)。范圍經(jīng)濟(jì)是指生產(chǎn)兩種或兩種以上的產(chǎn)品而單位成本降低而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì),即如果隨著企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)種類多樣化時(shí),單位成本反而能夠降低。電信企業(yè)能夠通過在現(xiàn)有的電信網(wǎng)絡(luò)上,增加新服務(wù)可有效分?jǐn)傠娦啪W(wǎng)絡(luò)成本,實(shí)現(xiàn)單位成本降低。因此,電信運(yùn)營(yíng)商符合范圍經(jīng)濟(jì)性的特征。正是電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性,使其成為典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。因此,電信產(chǎn)業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)數(shù)量的增多,有可能帶來社會(huì)福利的損失。
印度在電信業(yè)推行的完全開放、完全競(jìng)爭(zhēng)的政策,雖然能夠發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”,激活電信企業(yè)內(nèi)部發(fā)展?jié)摿Γ岣咂髽I(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。但這種快速開放和引入大量運(yùn)營(yíng)商的舉措也產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。一方面,激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致了企業(yè)大量虧損,打擊了企業(yè)創(chuàng)新的積極性,影響了行業(yè)創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展;另一方面,印度過早開放電信市場(chǎng),導(dǎo)致注重投資收益的市場(chǎng)化電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)不愿投資落后地區(qū)的通信建設(shè),從而造成印度普遍服務(wù)問題一直未得到充分解決。
因此,電信業(yè)作為具有一定自然壟斷屬性的特殊產(chǎn)業(yè),在產(chǎn)業(yè)尚未充分發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)水平較差的情況下,不能過早以私有化或民營(yíng)化的方式引入競(jìng)爭(zhēng)。而是應(yīng)該在相當(dāng)長(zhǎng)的發(fā)展初期階段,憑借政府和市場(chǎng)的雙重手段,對(duì)資源進(jìn)行配置和監(jiān)管。
印度電信業(yè)改革對(duì)我國的啟示
通過仔細(xì)分析印度電信業(yè)的改革之路,筆者認(rèn)為我國在電信業(yè)改革中可以從以下方面進(jìn)行借鑒。
一是要根據(jù)電信業(yè)發(fā)展的不同階段,辯證地看待壟斷和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。電信業(yè)不同的發(fā)展階段,自然壟斷屬性也隨之變化,壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的作用是不一樣的。電信業(yè)發(fā)展早期,自然壟斷屬性明顯,適度壟斷是保持行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ),過快引入競(jìng)爭(zhēng)將不利于其發(fā)展;隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)需求擴(kuò)大,電信業(yè)不斷發(fā)展,其自然壟斷屬性逐漸減弱,此時(shí)可適時(shí)、適度引入競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷,能夠促進(jìn)電信業(yè)發(fā)展。
二是合理界定電信產(chǎn)業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)的邊界,對(duì)于具有壟斷屬性的業(yè)務(wù)仍要管制,而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)要開放競(jìng)爭(zhēng)。電信業(yè)具有自然壟斷屬性,并不代表其所有業(yè)務(wù)范圍都是自然壟斷,而且自然壟斷的邊界會(huì)隨著技術(shù)水平的提升和市場(chǎng)需求的變化而變化。比如網(wǎng)絡(luò)建設(shè)一般具有自然壟斷屬性,因而政府要適度加以管制;而在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域,則可逐步放開競(jìng)爭(zhēng),發(fā)揮民間資本的“鯰魚效應(yīng)”。
三是電信業(yè)開放競(jìng)爭(zhēng)要綜合考慮制度背景,并制定完善的配套措施予以配合。電信業(yè)的開放競(jìng)爭(zhēng),必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)制度體制相適應(yīng),與電信業(yè)自身發(fā)展階段、特征相適應(yīng),不能不顧體制機(jī)制因素而盲目改革。在進(jìn)行電信業(yè)改革時(shí),需要法治環(huán)境、政策設(shè)計(jì)和監(jiān)管能力等多方面予以配合,才能在電信市場(chǎng)形成良性競(jìng)爭(zhēng)、有效競(jìng)爭(zhēng)的局面。