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本報記者 沈加軍
國資委副主任邵寧在“2011中國企業(yè)領袖年會”上首度提出“具有公益性質的國有企業(yè)”概念，被劃進這一類別的包括石油石化電網通信類央企，國資委還明確提出這類國企的壟斷因素與公益性質不沖突，認可了壟斷和寡頭壟斷在這些行業(yè)存在的必然性。這被業(yè)界解讀為明確了具有天然壟斷特征的行政壟斷行業(yè)國企的改革方向，對電信業(yè)繼續(xù)深化改革的指導作用尤其明顯。種種跡象顯示，電信業(yè)繼續(xù)深化改革的重點已經不再是簡單的拆分重組，而是建立嚴格強勢的行業(yè)監(jiān)管機制和機構。
具有公益性質的國企，客觀上需要壟斷或寡頭壟斷
國資委副主任邵寧指出，近幾年來，隨著改革的不斷深化，國有經濟布局結構調整的路徑日漸清晰，國有企業(yè)在向兩個方向集中，并逐漸形成了兩種類型不同的國有企業(yè)，分別是“具有公益性質的國有企業(yè)”和“競爭性領域的國有企業(yè)”。具有公益性質的國企具備的共同特征包括：其產品或服務關系國民經濟發(fā)展和人民生活的保障條件；在經營中存在不同程度的壟斷因素，有些是寡頭競爭、有些是獨家經營；產品或服務價格由政府控制，企業(yè)無定價權。
對照電信業(yè)三大運營商，包括寬帶、移動通信、固定通信在內的整個電信業(yè)都符合上述特征。所不同的是，電信業(yè)面向市場化的改革最早最為徹底，中國電信業(yè)在從十年前世界“準一流”水平提升到“一流”水平。面對這三大運營商，國外任何一家電信巨頭想涉足中國電信業(yè)都得三思而行。
我國三大運營商的市場架構實現(xiàn)了國家的戰(zhàn)略安排，也在事實上形成了三家寡頭壟斷電信業(yè)、同時內部展開適度有效競爭的市場架構。中國電信業(yè)在近十年的發(fā)展中，直接拉動并輻射帶動了整個國民經濟的增長，也直接促進國內主流制造商中興華為等在全球的迅速崛起。
數(shù)據(jù)顯示，2011年上半年，全國電信業(yè)務總量累計完成5681.1億元，比上年同期增長15.7%，遠高于同期GDP增速。截至2011年9月底，中國擁有固定電話用戶數(shù)2.8億，移動電話用戶數(shù)9.5億，所有的行政村通電話，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠上網。中國電信業(yè)網絡規(guī)模、用戶規(guī)模成為世界第一。
這樣令世界瞠目的發(fā)展成就的前提條件，其實就是我國政府充分尊重了電信業(yè)的行業(yè)規(guī)律，從政策上確定了國家戰(zhàn)略規(guī)劃、電信國企全力拓展的發(fā)展模式。從國家對電信業(yè)已經實施的四次拆分重組改革來看，也是經歷了從集中到拆分再到集中的改革思路。承認電信業(yè)寡頭壟斷下的適度競爭是理性決策電信業(yè)繼續(xù)深化改革的基礎條件。
電信業(yè)強化行業(yè)監(jiān)管趨迫切
國資委副主任邵寧在界定有公益性質國企和競爭性領域國企時還指出，這兩種類型的國有企業(yè)在今后的改革方面也會具有不同的特點。其中，具有公益性質的國有企業(yè)改革涉及四個方面，包括建立有別于競爭性企業(yè)的、有針對性的出資人管理制度；實施有效的行業(yè)監(jiān)管，包括價格、服務標準、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制；提高透明度，防止企業(yè)利用壟斷地位損害社會和公眾利益；形成規(guī)范合理的與政府間的政策安排，以兼顧企業(yè)為社會服務和企業(yè)持續(xù)發(fā)展的雙重目標等。
電信業(yè)作為規(guī)模經濟特征顯著的寡頭壟斷行業(yè)，其發(fā)展過程中不可避免地會出現(xiàn)企業(yè)市場支配能力過大的結果，運營商在部分領域擁有強勢話語權和成本空間也會滋生惡性市場。這些問題的解決不是單純靠反壟斷、引入新競爭主體甚至直接以第三方替代現(xiàn)有運營商等手段就能有效解決的，這需要絕對有效而且嚴厲的行業(yè)監(jiān)管加以引導和調控。
我國在總結加入WTO十年來的發(fā)展成就時，突出稱贊了電信業(yè)的改革成果和發(fā)展成就。但不能否認，電信業(yè)仍然存在很多亟待解決的問題，尤其在缺乏嚴格監(jiān)管環(huán)境下，行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)無序競爭、資費下降和服務提升與公眾預期不相一致等情況。以寬帶發(fā)展為例，目前所面臨的發(fā)展困境，其根本原因并不在于行業(yè)寡頭壟斷，而是缺乏投入所造成的超前發(fā)展無法實現(xiàn)。事實上，電信業(yè)的發(fā)展不能說不快，但是其行業(yè)國民經濟先導性的特點決定了電信業(yè)必須始終保持超前發(fā)展，要大大領先于國家和用戶預期的發(fā)展目標，而這離不開持續(xù)不斷的高投入。這都需要行業(yè)監(jiān)管加強引導，引導電信業(yè)優(yōu)質資源向發(fā)展的重點領域集中，避免不必要的資源消耗。
電信業(yè)深化改革，需要國家級戰(zhàn)略設計
雖然電信業(yè)經過了多次重組，但有效競爭的問題仍沒有解決，這實際上也昭示著，在現(xiàn)有體制下，僅僅通過對存量進行重組的方式來促進競爭，其有效性已經非常有限。實現(xiàn)電信業(yè)的持續(xù)高速增長，需要國家級戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。事實上，由于電信業(yè)的敏感性，各國均會設置一些保護措施，或者以貿易、國家安全等名義對國內電信市場和電信企業(yè)進行一定的保護。而在入世談判中，我國也成功借鑒了國外經驗，通過合理政策手段，對國內電信市場進行最大限度保護。
現(xiàn)在的中國電信業(yè)已經可以與國外巨頭分庭抗爭，但要在保持高速發(fā)展的同時實現(xiàn)適度有效競爭，仍然面臨很多難題。專家指出，解決有效競爭的根本出路，還在于進一步放開市場準入，讓新競爭者參與競爭。當然，在很短的時間內，并在不大可能讓民營資本進來的前提下，培育一個能有效參與競爭的新競爭對手并不現(xiàn)實。在這種情況下，需要重新架構電信市場結構，在三網融合的背景下，通過電信和廣電相互融合來引入新競爭者，不但可以解決競爭體制問題，也是三網融合破冰的關鍵。
與發(fā)達國家的成熟網絡和市場不同，中國電信業(yè)仍處在大發(fā)展大投入階段，這一國情決定國家級戰(zhàn)略設計的必要，且首先必須承認電信業(yè)自然壟斷的行業(yè)特點，這就需要以強勢行業(yè)監(jiān)管確保寡頭壟斷企業(yè)濫用市場支配地位。
