史煒：探索電信業(yè)發(fā)展新方式

　　國家發(fā)改委經濟體制改革研究所 史煒

　　我們都清楚地記得2001-2002年全球電信業(yè)危機時的情景，海外主要跨國電信公司的股票和業(yè)績，以及針對電信業(yè)的投資全面下降，不論電信制造業(yè)還是互聯(lián)網產業(yè)均發(fā)生有史以來最大的一次洗牌。這使中國電信業(yè)在剛剛入世之時，就經歷了一次全球性的電信市場大調整�？梢钥闯觯�加入WTO，世界給中國提供了一個前所未有的發(fā)展機會，中國也給世界電信業(yè)創(chuàng)造了一個巨大的發(fā)展空間，為縮小中國與國際電信業(yè)的差距帶來諸多新方式和新手段。

　　入世十年，從發(fā)展的眼光看電信業(yè)的變化，大致可以分為三大階段：以調整業(yè)務關系推進發(fā)展的利益重組階段；以發(fā)展3G為核心的市場結構優(yōu)化階段；以2008年金融危機為背景的，以市場動力機制推進電信深化改革階段。在三個不同階段中，中國電信業(yè)圍繞發(fā)展與改革，開放與創(chuàng)新，制定了諸多政策，同時，對電信產業(yè)的內涵、形態(tài)也在不斷地進行探討。國家對電信產業(yè)的干預手段，市場機制的引入和企業(yè)治理結構的建立也逐步進入一個新的階段。本文重點以2008年金融危機為背景，關注以市場動力機制推進電信深化改革階段。這一階段，以完成電信新一輪重組和正式發(fā)放3G牌照為起點，中國電信市場進入大國時代。

　　最主要的是，在這個階段，國際經濟的格局和游戲規(guī)則均發(fā)生了翻天覆地的變化，電信業(yè)的運行模式也發(fā)生了顛覆式的改變，從而使全球電信業(yè)進入新一輪的洗牌和技術革命階段。

　　以技術革命帶動的電信業(yè)發(fā)展，已打破了WTO傳統(tǒng)服務貿易的概念，“融合”不僅是技術領域的主題，也成為市場的主題。歐美發(fā)達國家的電信企業(yè)以融合技術快速突破全球的電信市場壁壘，顛覆式的商業(yè)模式徹底改變了世界電信業(yè)的競爭格局。

　　在這個階段，中國在電信領域的思想跟進遠遠超過以往任何時期，國家對通信信息技術的戰(zhàn)略也清晰明確。但是，更大的挑戰(zhàn)來自于電信業(yè)以外的宏觀經濟環(huán)境的變化，這使中國電信企業(yè)再次面對全新的挑戰(zhàn)。

　　2008年以美國為主體的全球性金融危機，雖然來自于房地產和金融領域，但由于其在很大程度上顛覆了傳統(tǒng)的市場經濟概念和自由市場的機理，引發(fā)了我國對改革與發(fā)展方式的思考，這也同時使中國電信業(yè)的發(fā)展和改革進入到深層領域，其重點主要體現(xiàn)在以下九大方面：

　　其一，在入世近10年后，我們所選擇的發(fā)展方式是否存在缺陷？

　　由于加入WTO后，我國的電信業(yè)始終以做強做大為主線，因此，不論在政策支持層面，還是在管制層面，對發(fā)展方式的基本要求均以“保護式規(guī)模發(fā)展”為主。

　　我們曾經擔心，入世后海外跨國集團會爭搶中國的基礎網絡，但回過頭來看，至今仍無一家跨國公司要在中國做基礎業(yè)務。相反，歐美電信公司的基礎業(yè)務已經大規(guī)模地外包給虛擬運營公司和互聯(lián)網公司。我們在選擇發(fā)展方式上一直堅持鼓勵電信運營商成為綜合信息服務提供商，但忽略了這種試圖大包大攬的運營方式事實上是在破壞市場合理分工及資源的有效配置。我們在市場結構調整上，一直希望采取國外“以控制市場份額來消除壟斷”的方式，但是，一直沒有明確地劃分清楚當前的壟斷是屬于行政性市場壟斷，還是市場競爭性的市場壟斷，是國有體制必然存在的壟斷，還是市場要素分配失衡導致的壟斷，由此，轉變發(fā)展方式就難以找到一個明確的出發(fā)點和落腳點。

　　其二，對開放的理解是否存在偏差？

　　看中國電信業(yè)的變化，不能簡單以“開放”的程度來衡量與分析。開放是一種方式和手段，世界任何大國電信業(yè)的開放，均建立在對本土的電信技術擁有控制權的基礎上，也正是因為如此，歐美國家電信市場的開放大都在上世紀80年代才真正啟動。說明這一點非常必要，因為現(xiàn)在許多學者單純地強調開放，并以中小國家電信業(yè)開放的成就來與中國做比較，認為只有開放和全面的自由競爭才能解決問題。這樣的觀點并沒有錯，關鍵是忽略了一個國家經濟發(fā)展的階段性和工業(yè)化的程度，對電信業(yè)而言，就是忽略了本土市場對外部進入的承載能力和效果。因此，開放是一個階段性問題，而不僅是開閘放水的問題。

　　說明這一點的目的在于，10年來中國電信業(yè)的發(fā)展，在對外開放節(jié)奏上的把握基本是適度的，盡管在技術上我們仍受制于歐美國家，但在市場控制上，我們基本在開放消費市場和終端產品的同時，努力地改變對歐美跨國公司的技術依賴，加大中國自主知識產權的研發(fā)投入。在中國通信市場高速發(fā)展的進程中，中國所擁有的對外合作籌碼不斷增加。

　　當然，受我國宏觀產業(yè)政策和仍存在過強干預主義的背景下，10年來，我國電信服務業(yè)對內開放的程度遠未達到市場化發(fā)展的要求，特別是如何引入國內非公資本進入國有電信業(yè)的核心業(yè)務與核心運營，一直是一個難以攻破的禁區(qū)，這客觀上導致，內部開放的不充分嚴重阻礙了對外開放的進程，并因電信業(yè)內部核心業(yè)務市場的壟斷，破壞了國內有效競爭市場的形成，阻礙了通信產業(yè)多元化資本體系的建立，特別是在市場優(yōu)化上，進一步拉大與歐美國家在市場體制上的差距。這應是入世10年，決策層認真反思的問題。

　　其三，對競爭方式的選擇是否存在盲目相信西方傳統(tǒng)自由經濟思想的問題？

　　加入WTO后，許多專家堅信，只有盡快建立自由競爭市場，中國的電信業(yè)才可能徹底打破壟斷，認為政府的干預應盡快消除。但是，在經歷2008年金融危機后，原教旨自由經濟已被徹底顛覆，新的國家干預重新抬頭，特別是在國家重大產業(yè)領域，歐美國家的干預主義甚至超過歷史上的任何時期(這是一個需要進一步討論的問題，在本文不再細述)。與此同時，全球性的開放市場呼聲并沒有削弱，產業(yè)融合、跨國融合、資本融合的勢頭也同樣超過以往各個時期。面對這樣的變化，中國電信業(yè)的改革開放迫切需要新的市場理論和開放理論作指導，國家干預的方式也面臨諸多操作方式的調整。

　　其四，對國有壟斷電信業(yè)的改造是否必須從切割股權入手？

　　加入WTO后，建立開放體系的基本思路是引入多元化投資，允許海外和民營經濟進入電信業(yè)。但是，大量政策出臺后，可操作性均不強，其中，最主要的原因是，打破壟斷在傳統(tǒng)概念中，就需要稀釋國有股權，或轉讓國有股權。但是，至2010年底，中國三大電信運營商的市值均已超過數(shù)千億元，如此龐大的資產規(guī)模在現(xiàn)實操作中，是很難通過切割或購買股權來完成的。因此，總結10年發(fā)展和改革經驗，我認為下一步的改革與其在股權改造上做杯水車薪的事，不如在業(yè)務和服務內容的切割、外包、轉售、虛擬運營方面尋求突破。

　　其五，對民營資本進入電信業(yè)究竟是以業(yè)務范圍來決定進入方式，還是按市場運作能力來決定進入方式？

　　關于鼓勵和支持民營經濟進入壟斷行業(yè)的國家條例已經出臺，相關的支持政策也不斷推出。但是，最終民營經濟仍被拒之門外。究其根本原因，就在于我國電信業(yè)在實施對民營企業(yè)開放中，仍把民營資本和民營投資作為電信產業(yè)的補充運營方式，基本沒有認定民營經濟的合法權利。

　　在經歷入世10年的發(fā)展后，我們已經到了必須對市場化進行新的理解和新的認識的階段。首先，民營經濟與國有經濟僅僅是股權所有者的不同，并沒有高低之分。如果我們的改革仍不能把國有和民營放在同一的地位上，就很難落實民營經濟進入電信產業(yè)的操作方案。

　　從改革的頂層設計看，民營經濟不受門檻限制地進入電信領域，是中國是否具備市場經濟地位的重要標志。而市場是可以將股權、投資權、業(yè)務權、管理權進行有效分割和重新配置的，如果仍以設置業(yè)務范圍的方式支持民營經濟進入電信業(yè)，民營經濟非但繼續(xù)被拒在門外，打破國有電信壟斷也只能是一句口號。

　　電信壟斷領域、壟斷性業(yè)務和前沿性業(yè)務對民營經濟開放，涉及的是我國經濟體制改革的深層內容和市場體制建設的創(chuàng)新內容。從產業(yè)發(fā)展和技術進步講，壟斷性行業(yè)和民營企業(yè)的不公平待遇，對產業(yè)跨越式發(fā)展以及技術進步的破壞力具有毀滅性。

　　發(fā)達國家?guī)缀跛�有的重大產業(yè)和技術創(chuàng)新，均來自國家賦予中小企業(yè)同等的國民待遇，微軟、谷歌、蘋果、諾基亞都是最典型的案例，包括在物聯(lián)網、云計算中的甲古文等。中國在入世10年間，雖然給予民營企業(yè)諸多鼓勵政策，但基本前提都是限制其進入的領域和范圍�，F(xiàn)在，包括決策層的一些官員和學者都誤認為民營企業(yè)沒有足夠的資金和技術進入電信業(yè)及其他壟斷性行業(yè)，這是非常傳統(tǒng)、落后、行政性的思維方式。

　　中國民營電信企業(yè)這10年之所以做不強，做不大，最根本的原因是政策限制和產業(yè)歧視。因為存在限制和歧視，不論銀行資本、風險投資和其它社會資本，都心有余悸，很難大規(guī)模地投資民營電信企業(yè)，而民營電信企業(yè)在缺少資本市場的支持下，即便擁有再好的技術、再先進的研發(fā)能力，再具競爭優(yōu)勢和市場吸引力的發(fā)展機制和專業(yè)人才，也很難擴大規(guī)模，更難以公平地與國有電信公司進行市場交易。華為的成功是一個特例。這一點，在中國入世10年后我們必須認真的反思。否則，再過10年，中國仍然不可能誕生喬布斯和比爾·蓋茨式的人物。如果進一步從改革的角度講，中國目前已成為世界大國，綜合經濟實力和產業(yè)的可控制性，也已具備對民營經濟無條件開放的基礎，如果在入世的第二個10年，決策層能夠適度消除減少干預，健全監(jiān)管，民營經濟在電信技術發(fā)展的渠道、手段、創(chuàng)新和市場新秩序建立上都會做出巨大的貢獻和突破。

　　最后，民營經濟全面進入電信業(yè)，必須做到多部門協(xié)調實施，國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、商務部、國資委、財政部、中央銀行、證監(jiān)會均應參與方案的制定，國務院需成立一個副總理級以上的臨時機構，協(xié)調政策和方案所涉及的各種利益關系。

　　我前一階段曾提出一個建議，在本篇文章中作為參考。在鼓勵民營經濟，特別是民營高技術公司(電信技術與內容開發(fā)、智能網國際級的技術開發(fā)、IT融合類的國際級技術開發(fā)和消化引進吸收)，國家可以動用一部分外匯儲備，以美元進行有償投資、貼息、低息、抵押、銀行投資公司參股等形式支持這類公司搞創(chuàng)新式的技術和國際級的技術研發(fā)，這批公司對歐美技術引進的渠道、方式、手段和前瞻性，明顯超過現(xiàn)有的國有公司，投資資本的回報更比國有公司要好數(shù)倍。在這些公司完成技術研發(fā)和應用后，國家可以收回外匯投資，也可以將部分投資轉為國家股份，如此，一方面可以提高3萬億美元外匯儲備的效益，也開辟國家資本以市場化、技術化的方式拓寬科技發(fā)展的途徑。對這一方法的操作性，我已經與國內多家高科技民營公司進行過探索，也與許多專家學者進行過交流，大家都認為這是一個行之有效的好辦法。

　　其六，對長期爭論不休和杯水車薪的電信監(jiān)管政策我們是否已被行政干預這個枷鎖捆綁窒息？

　　在入世10年的第三個階段，決策領域和職能部門在改革方面考慮最多的是電信監(jiān)管問題，我也參與了大量討論會和方案的研究。我在此想闡明的一個核心觀點是：目前，我們需要討論的尚不是監(jiān)管內容問題，而是我們如何通過認真總結入世10年的發(fā)展經驗，科學地界定適合中國電信監(jiān)管的基本條件。

　　首先，我們?yōu)槭裁匆�監(jiān)管？眾所周知，監(jiān)管是為了維護市場公平和有效競爭，防止任何對市場秩序產生破壞性的因素。但是，由于我國目前的市場環(huán)境中，市場公平在電信、石油、電力、鐵路、民航、金融、保險中都基本不存在，有效競爭也因法律、法規(guī)的不健全，以及壟斷對弱小企業(yè)的壓制而難以形成，破壞市場要素的行為因部門割裂和地方行為更是屢禁不止。因此，如果僅從現(xiàn)有的環(huán)境出發(fā)來建立監(jiān)管體制，只能把決策者和執(zhí)行者推進死胡同。

　　事實上，最有效的監(jiān)管并非產生于政府的政策，也不可能來自于專家的閉門造車，而是來自于開放市場的博弈，這是上百年市場經濟發(fā)展的最重要歷史經驗之一。我國入世10年電信業(yè)翻天覆地的變化以及政策的不斷完善，其實根本動力來自于市場的催化。所有國家都知道，政策和管制就是唐三藏手里的緊箍咒，用好了，孫大圣可以驅妖逐魔，用過度了，孫大圣則功力盡廢。

　　用市場博弈來建立監(jiān)管體系，政府淡化了既是法律制定者又是執(zhí)法者的行為，讓市場關系的變化來修正監(jiān)管內容，政府執(zhí)法就更具有公平性和可操作性，政府干預也可以逐步由行政性的過度干預轉向依法辦事的有效干預，并以此完善政府行政管理職能。

　　要實現(xiàn)由市場來推進監(jiān)管，開放國內電信市場是必需完成的首要任務，是綱舉目張的必備措施。開放不是單純地搞自由經濟，而是要在公平的基礎上設計科學的產業(yè)進入標準，包括：對所有申請進入電信領域的公司，在技術標準和技術發(fā)展前景，技術領軍人才，技術產業(yè)化評價，國際合作的法律約定(安全)、公司的信用等級，合理適度的公司股份結構，公司對知識產權和技術合作的執(zhí)行能力，公司對破壞市場競爭的條款的法律責任的認證認可，對相關的技術和產品的反壟斷法律執(zhí)行責任等法律性的資格確定。

　　在這個基礎上，電信監(jiān)管部門就初步具備獨立監(jiān)管，依法監(jiān)管的能力。我認為，電信監(jiān)管部門應盡快將監(jiān)管機構從行業(yè)部委分離，成立由國家單設的獨立機構。

　　其七，對未來電信技術發(fā)展的主導，究竟需要何種力量來實現(xiàn)？

　　入世10年給我們留下的另一個歷史經驗是關于戰(zhàn)略性技術發(fā)展項目的主導者問題，這也涉及到我國科技體制改革的取向。

　　信息技術的發(fā)展已被列為國家“十二五”的重大戰(zhàn)略性項目，這足以說明在未來的國際政治經濟競爭中，信息技術的重要戰(zhàn)略地位。其中，電信產業(yè)作為信息技術的最重要載體，技術的先進性、國際性就更為重要。

　　入世10年，我國電信產業(yè)的技術進步超過歷史任何時期，在一些領域已達到或接近國際先進水平。但就綜合競爭實力而言，結合2008年后國際技術競爭方式的重大變化，我國面臨的壓力和挑戰(zhàn)依然非常巨大，突破國際對我國高端電信技術的封鎖和大力發(fā)展智能化融合技術的任務仍任重而道遠。

　　美國2008年金融危機后，之所以貌似衰弱實則強勁的根本原因就在于其強大的技術基礎和技術服務貿易體系。在這一點上，歐洲是無法與美國匹敵的。中國是世界最大的制造業(yè)國家，但是，制造業(yè)技術等級仍處于世界中游水平，電信制造業(yè)的核心技術仍與歐美發(fā)達國家有較大的差距�！笆�二五”產業(yè)規(guī)，國家把新型制造業(yè)也列入國家七大戰(zhàn)略型產業(yè)中。因此，電信業(yè)制造技術和新型服務業(yè)技術是入世第二個10年決定中國成為全球信息強國和電信服務強國的重大任務。

　　要完成強國的目標，電信重大技術的發(fā)展方式就必須進行重大調整，要將國家對重大應用型技術、競爭性技術的研發(fā)投入，由科研院所大規(guī)模地轉入高技術企業(yè)，要把信息類高技術企業(yè)作為國家投資和銀行信貸的重點。

　　華為的發(fā)展有一條基本線索，其最先是賣一般電信產品，搞原始積累，然后是幫外國公司在中國拓展產品市場，同是獲取一些中小級別的技術，再往后，華為開始走主動發(fā)展和創(chuàng)新的道路，全方位挖掘海外技術和自主研發(fā)應用技術，成為中國最大的技術集成公司，即投入巨額資本，搜集全球先進的通信技術，在華為進行二次開發(fā)或多技術集成，形成每年上萬個新專利。今天，華為在經歷多年的探索后，已經成為全球幾乎是獨一無二的“技術集成公司+最優(yōu)秀的銷售公司”。華為在中國信息技術和通信產業(yè)每年的軟件原發(fā)數(shù)量和集成數(shù)量，幾乎占到全國總量的80%。華為的成功，中興通訊的成功，聯(lián)想的壯大，中國幾大互聯(lián)網公司新業(yè)務的崛起，充分證明把科技投資(不附加任何行政干預)直接投向高技術企業(yè)才是一個國家技術振興的根本之路。當然，基礎研究放在科研院所是另一個討論話題。

　　在我國正在進行的“改革頂層設計“中，打破在科研領域對國家院所和高校的單一投入，不僅能震撼國外技術競爭對手，也能以更強勁的市場經濟手段提升和全面挖掘中國的科技研發(fā)實力。

　　其八，對三網融合的理解我們是否存在揠苗助長的問題？

　　三網融合是這一階段爭論最大的問題之一。在評價這個階段三網融合的發(fā)展前，我們首先要明確三網融合的驅動力是什么。國家提出三網融合，目的就是要提高信息化的綜合水平和網絡服務效率；產業(yè)界(不僅僅是電信產業(yè))面對三網融合，主要是希望能解決單一產業(yè)不能完成的產業(yè)擴張、滲透、技術組織、產業(yè)鏈延伸、價值鏈提升和產品優(yōu)化配置問題；技術領域倡導三網融合最大的目的是因為當今的信息產業(yè)和通信產業(yè)，已不再是一項或幾項技術能夠一統(tǒng)天下的時代，信息通信技術如果不能相互融合，以智能化建造統(tǒng)一平臺，就很難在現(xiàn)代生產與服務體系中發(fā)揮低成本優(yōu)勢，融合是為了最大可能地降低技術成本和產品成本；對市場而言，三網融合可以給個人用戶和集團用戶(企業(yè))帶來最便捷的服務和多樣性的信息享受，同時能使市場經營者獲得新的利潤增長點。

　　上述四個方面，在三網融合中缺一不可，即國家戰(zhàn)略需要，產業(yè)發(fā)展需要，市場新型運營模式需要，消費者和集團用戶需要。

　　由此，我們總結這一階段關于三網融合的發(fā)展進程，就很容易看到，在我國目前的產業(yè)市場、消費市場，對融合的需求遠未形成，特別是工業(yè)和商業(yè)對融合的需求尚處在極其初級的階段，三網融合很難在產業(yè)和企業(yè)找到有效的落腳點。

　　中國的大型企業(yè)盡管對信息化和高速數(shù)據(jù)傳輸手段有很強的需求，但更多地依賴計算機網絡和專網完成企業(yè)的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。同時，目前的電信網和廣電網在組織形態(tài)上過度關注網絡通道的投入，對網絡可承載的服務缺少有效的商業(yè)模式和盈利模式，導致組網有熱情，服務收費無新增長點，增值業(yè)務不愿與其他服務商合作。這種情況在三網融合試點城市普遍存在。從經濟評估和產業(yè)評估看，目前我國的消費領域和集團用戶，尚沒有形成為網絡智能化和融合服務付費的基本意識，在缺乏網絡融合價值體系的情況下，廣電和電信只能把產業(yè)投資集中在基本傳輸領域。加上國資委對國有公司的考核方式，使沒有盈利點的三網融合很難獲得可持續(xù)性的投資。更嚴重的問題是，地方政府在很大程度上把三網融合和城市信息化作為形象工程，而對網絡的組織架構、市場服務架構關注甚少，單純地認為政府辦公信息化就是三網融合�，F(xiàn)在，冷靜和客觀地認識這些問題很重要，它能夠使我們清醒地看到，任何新的技術政策都必須與經濟發(fā)展的現(xiàn)實水平聯(lián)系起來，否則，在產業(yè)層面，投資收益非但沒有保障，產業(yè)的發(fā)展方式也很難明確。

　　或許有專家認為三網融合是一個前瞻性的發(fā)展戰(zhàn)略，但僅從產業(yè)經濟學角度看，在我國通信信息技術增長快于制造業(yè)與服務業(yè)增長的情況下，大規(guī)模地實施三網融合是很難被投資界所認可。而消費層對三網融合的價格預期也很難接受。因此，科學地判斷產業(yè)發(fā)展規(guī)律和產業(yè)融合的關系，是三網融合發(fā)展的基本前提。

　　我認為，今天我們倡導三網融合的重要基礎是努力推進兩化融合，即信息化與工業(yè)的融合，或者是信息化與城市化的融合。只有在產業(yè)層面、市場層面、消費者層面培育出有效需求，三網融合才會真正找到落地點。只有科學地處理融合中各種要素的相互關系，我們的政策才能落地，才能真正做到有的放矢。

　　因此，我認為在入世后的第三階段，我國關于三網融合的工作存在一些冒進情況，建議先抓兩化融合，在產業(yè)層認可融合效益的基礎上，體制改革和融合發(fā)展再雙管齊下。

　　其九，對下一代電信產業(yè)的發(fā)展我們如何選擇國家適度的干預政策？

　　入世10年，中國經濟一直是在國家干預與自由經濟主義的爭論中演進。

　　對國家過度干預的后果，現(xiàn)在基本有了共同的認識，不同的是弱化國家干預的方式是什么。本文在前面已經涉及大量相關的問題，在此，我僅結合國際發(fā)展整體趨勢和中國的國情，提出以下看法。

　　首先，對下一代電信產業(yè)，特別是智能化信息服務產業(yè)的發(fā)展，仍要保留國家干預，但干預的方式要在政策上有所調整性，逐步削減財政資金的投入，強化金融資本的投入。減少財政投入的最大意義可以減少過多的行政干預，減少行政部門以資本投入來過度參與重大項目的正常研發(fā)�？梢詾樾乱淮�電信產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更為有效寬松的資本空間。國家干預可以通過給予資本市場、銀行信貸的特殊政策來實現(xiàn)，比如，對新一代電信技術的發(fā)展，國家通過對銀行投資的財政擔保、財政付息、貼息來實現(xiàn)，還可通過支持企業(yè)發(fā)債等方式來間接支持。例如，當年法國、西班牙、英國共同創(chuàng)建空客公司時，采取的就是這類方法。

　　總之，通過對中國入世10年第三階段電信業(yè)發(fā)展的分析，我們基本可以對發(fā)展的動力、方式、渠道和問題有一個大至的判斷。本文僅僅是從發(fā)展的角度看待改革和開放問題，目的是為了探索中國電信業(yè)新的發(fā)展方式。

　　(本文僅代表史煒先生個人觀點)