電信壟斷還有哪些在漏網(wǎng)之列

　　本刊記者：周瞰

　　電信運營商在骨干網(wǎng)和增值業(yè)務(wù)的中間地帶形成了事實上的壟斷，而且這部分壟斷并沒有行政根據(jù)和自然壟斷上的根據(jù)，但反壟斷專家根據(jù)法律，形成了懸置市場壟斷本身的共識，而把反壟斷目標鎖定在下面說的壟斷行為上。

　　去年11月份，央視《新聞30分》報道稱，國家發(fā)改委正在調(diào)查中國電信和中國聯(lián)通涉嫌寬帶接入領(lǐng)域壟斷問題，一石激起千層浪，電信運營商的壟斷問題再次成為大眾關(guān)注的焦點。在剛剛舉辦的兩會上，寬帶問題也成為代表之間的熱點話題。但是不了解反壟斷的人有一個誤解，把發(fā)改委針對電信運營商的反壟斷，當作反壟斷的全部，甚至是壟斷的全部，事實上，發(fā)改委調(diào)查中國電信、中國聯(lián)通價格壟斷行為所涉及的壟斷，只是電信壟斷冰山上的一角，而且是很小的一角。在目前的反壟斷調(diào)查范圍之外，影響中國互聯(lián)網(wǎng)寬帶發(fā)展的電信壟斷，還有許多表現(xiàn)。

　　在價格壟斷行為之外，電信還有哪些方面的壟斷呢？要弄清這個問題，首先需要對壟斷進行分類。壟斷有三個主要層次，一是壟斷狀態(tài)，即是不是壟斷，壟斷本身違不違法。二是壟斷行為(即一不違法，但通向一的行為違法)。三是妨礙競爭等(一和二不違法時，對合法的一和二進行濫用而違法)。第三個問題，限于篇幅從略。以下分別來看前兩種壟斷：

　　一、電信運營商在“壟斷狀態(tài)”層面的壟斷問題

　　壟斷狀態(tài)，可以簡單理解為是否壟斷。除了看市場份額外，還有相關(guān)市場的判定。例如在此次反壟斷調(diào)查中，就遇有這個問題，要對電信南北拆分進行相關(guān)認定。處于壟斷狀態(tài)，與壟斷違法、反壟斷是不同概念。因為還有雖然壟斷，但不違法；或即使不違法，壟斷要不要反的問題。具體可分為以下三類：

　　1、行政壟斷

　　行政壟斷是指政府通過行政保護形成的壟斷。政府給予中國電信、中國聯(lián)通的行政性保護形成的壟斷，一共有四類，包括，國際出入口的壟斷，網(wǎng)間結(jié)算的壟斷，基礎(chǔ)運營商壟斷，電話線壟斷四類。

　　行政壟斷與壟斷違法是什么關(guān)系？前段時間的辯論中，許多電信專家認為壟斷如果是行政保護形成，就不可能違法。這是典型的法盲意識。經(jīng)過這次反壟斷專家普法，人們逐漸認識到，行政壟斷與反壟斷法之間存在矛盾是可能的；當發(fā)生矛盾時，不僅要判斷法大還是權(quán)大這種問題，還要在法律之間進行權(quán)的比較(例如，上位法管下位法，法比條例大)�？傊�，沒有法盲們想的那么簡單。

　　行政壟斷要不要反，有不同取向。比較極端的自由主義經(jīng)濟學(xué)家認為，所有市場形成的壟斷可以不反，反壟斷主要是反行政壟斷。但對更多人來說，反壟斷反的不是行政壟斷。國際出入口的壟斷，就根本不算反壟斷的議題。這種壟斷是允許存在的。例如這次發(fā)改委反壟斷，就不涉及反行政壟斷問題。

　　2、自然壟斷

　　在行政和政策性的壟斷中，還包括一類自然壟斷。例如電話線的壟斷。

　　從網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟自身發(fā)展規(guī)律看，自然壟斷具有技術(shù)上的合理性。傳統(tǒng)的自然壟斷一般不違法，反這種自然壟斷會帶來社會成本的提高，因此也不是反壟斷的主要對象。

　　但是在互聯(lián)網(wǎng)作用下，目前正在形成一種新壟斷競爭市場結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為平臺壟斷與增值業(yè)務(wù)競爭的雙邊互補結(jié)構(gòu)。中國電信的互聯(lián)網(wǎng)接入壟斷，在很大程度上發(fā)生在IDC平臺上，是一種平臺壟斷。這是新出現(xiàn)的問題，在原有的行政和政策性壟斷考慮之外。對平臺壟斷要不要反，國內(nèi)外意見都有較大分歧。我們的觀點是，應(yīng)本著網(wǎng)業(yè)分離的總的原則，對待平臺壟斷；并且根據(jù)市場成熟程度和產(chǎn)業(yè)整體利益最大化，分別對待。也就是說，既要考慮自然壟斷在資源配置上的初次配置效率，也要考慮其二次配置(如對增值業(yè)的)效率。

　　3、市場壟斷

　　市場壟斷是在競爭中形成的壟斷。包括在公平競爭和不公平競爭中形成的市場壟斷。例如電信運營商在ISP上的形成的壟斷，在互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)上形成的壟斷(例如靠接入條件壟斷形成的服務(wù)壟斷)等。

　　對于公平競爭條件下形成的市場壟斷，反壟斷法和反不正當競爭法并不一定反對。例如當年中國電信搞垮了瀛海威等所有上百家民營ISP，雖然形成了在ISP上的市場壟斷。但畢竟不是用行政手段實現(xiàn)，政府沒有支持它去壟斷，也沒有反對它去壟斷，電信運營商主要通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和降價等規(guī)模經(jīng)濟手段實現(xiàn)了對ISP的市場壟斷。對于這類壟斷，像微軟、谷歌的壟斷一樣，要不要反，歐美就有很大分歧，甚至美國世紀末與世紀初反壟斷政策也有很大差異。總的趨勢，看來不反的聲音越來越大。原因這里不展開。

　　對于不公平競爭條件下形成的市場壟斷，反壟斷法和反不正當競爭法的規(guī)制思路是不一樣的。對反壟斷法來說，市場壟斷本身如果合法，是不反對的，要反的是下面說的壟斷行為等；但對反不正當競爭法來說，不管壟斷本身是否合法，哪怕壟斷行為合法，還有一個反不正當行為的問題。在法律之外，即使壟斷行為和競爭行為都不違法，還有其它考量(如創(chuàng)新和消費者權(quán)益)可能導(dǎo)致反壟斷。發(fā)改委在此次反壟斷調(diào)查中，對互聯(lián)網(wǎng)接入壟斷，實際上就繞過去了。也就是說，雖然在我們看來，電信運營商在骨干網(wǎng)和增值業(yè)務(wù)的中間地帶形成了事實上的壟斷，而且這部分壟斷并沒有行政根據(jù)和自然壟斷上的根據(jù)，但反壟斷專家根據(jù)法律，形成了懸置市場壟斷本身的共識，而把反壟斷目標鎖定在下面說的壟斷行為上。

　　二、電信運營商在“壟斷行為”層面的壟斷問題

　　壟斷行為，具體來說，又分成三大類，分別由三個部門處理：商務(wù)部負責(zé)依法對經(jīng)營者集中行為進行反壟斷審查，發(fā)改委負責(zé)依法查處價格壟斷行為，工商總局負責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及濫用行政權(quán)力排除競爭方面的反壟斷執(zhí)法。

　　1、價格壟斷行為

　　這個不必多說，大家都看到了。價格歧視是價格壟斷行為中最主要的一種。價格壟斷行為除了價格歧視外，與之并列的還有掠奪性定價、捆綁銷售等。有上述這些行為，不一定就算壟斷行為違法，因為還有壟斷行為不違法的情況。我們看到，除了價格歧視外，電信運營商同樣存在著其它價格壟斷行為，只是這次沒有作為調(diào)查重點而已。

　　2、經(jīng)營者集中行為

　　這主要是指具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。表現(xiàn)在行為上，如并購及控制。這里的控制，判定上較難把握。電信運營商有沒有通過控制造成集中的行為呢？直覺上感覺是有的。在實際中，我們看對許多受害的競爭企業(yè)，對電信運營商敢怒而不敢言，大家想一想是因為什么？這就是市場被控制的結(jié)果。在這方面，電信壟斷十分有中國特色。表現(xiàn)在，從業(yè)者從事許多在各國條件下都合法的業(yè)務(wù)，在中國卻像做賊一樣，行業(yè)存在著潛規(guī)則。有專家指出，“只要經(jīng)營者之間形成了控制與被控制的關(guān)系，一方能夠在實際上決定或決定性地影響另一方在市場競爭中的地位，就應(yīng)當納入到反壟斷審查的范疇中來”，是有針對性的。

　　3、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及濫用行政權(quán)力排除競爭

　　這包括合謀、拒絕交易、拒絕許可等。在電信業(yè)也是普遍存在，有些甚至是明目張膽進行的。

　　典型的合謀行為例如，原中國電信和中國網(wǎng)通，2007年決定雙方停止在非主導(dǎo)區(qū)域的所有項目投資；雙方在對方領(lǐng)域停止發(fā)展公眾用戶，甚至停止發(fā)展新的企業(yè)政府客戶。這一合謀使電信南北拆分不僅沒有起到電信競爭作用，反而造成了電信用戶的南北業(yè)務(wù)互聯(lián)互通要交雙費錢的惡劣效果。