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《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告(2017年第1號(hào))》顯示，截至2016年底，全國(guó)電話用戶總數(shù)達(dá)到15.3億戶，其中移動(dòng)電話用戶13.2億戶；4G用戶總數(shù)達(dá)到7.7億戶；移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)接入流量累計(jì)達(dá)93.6億G，同比增長(zhǎng)123.7%。這組數(shù)據(jù)反映了我國(guó)已經(jīng)步入“流量”時(shí)代。而5G作為信息通信行業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步，勢(shì)必將更大規(guī)模地帶動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)融合及應(yīng)用。然而，不可忽視的是，因流量計(jì)費(fèi)引發(fā)的案件也在逐漸增加。
訴訟案件暴露流量計(jì)費(fèi)監(jiān)管缺失
日前，北京市“中院”的一紙判決書將“流量計(jì)費(fèi)”可能存在的問(wèn)題揭開，值得研究。
2016年初張某向北京市東城區(qū)人民法院提起訴訟，面對(duì)500元的通信消費(fèi)，張某認(rèn)為中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)北京有限公司（以下簡(jiǎn)稱北京移動(dòng)）、中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)公司流量計(jì)費(fèi)存在錯(cuò)誤。北京移動(dòng)從涉案號(hào)碼上網(wǎng)詳單、流量通知短信、流量計(jì)費(fèi)系統(tǒng)的合法性等方面進(jìn)行了答辯。經(jīng)法院總結(jié)，本案的關(guān)鍵點(diǎn)在于北京移動(dòng)的流量計(jì)費(fèi)是否準(zhǔn)確，計(jì)費(fèi)系統(tǒng)是否合法。
案件審理過(guò)程中，張某出示了《工信部關(guān)于電信業(yè)運(yùn)營(yíng)商數(shù)據(jù)流量計(jì)費(fèi)模式監(jiān)督管理的回復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《回復(fù)》）。在《回復(fù)》中，工信部表示，其自2003年就開展了電信計(jì)費(fèi)系統(tǒng)性能檢測(cè)工作，督促電信企業(yè)自主選擇具有國(guó)家質(zhì)檢總局認(rèn)可資質(zhì)的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)語(yǔ)音業(yè)務(wù)和短信業(yè)務(wù)計(jì)費(fèi)性能進(jìn)行檢測(cè)。2016年啟動(dòng)流量計(jì)費(fèi)監(jiān)督檢查工作，督促電信企業(yè)自主選擇國(guó)家質(zhì)檢總局認(rèn)可的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)流量業(yè)務(wù)計(jì)費(fèi)系統(tǒng)性能進(jìn)行檢測(cè)。
為確認(rèn)這一事實(shí)，東城區(qū)法院分別致函了國(guó)家質(zhì)檢總局和工信部。國(guó)家質(zhì)檢總局回復(fù)稱流量計(jì)費(fèi)系統(tǒng)暫未列入《中華人民共和國(guó)強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具目錄》，不屬于強(qiáng)制檢定計(jì)量器具的范疇；流量計(jì)費(fèi)系統(tǒng)尚未制定相應(yīng)的國(guó)家計(jì)量檢定系統(tǒng)表、國(guó)家計(jì)量檢定規(guī)程。工信部則稱流量計(jì)費(fèi)系統(tǒng)設(shè)備由EPC計(jì)費(fèi)網(wǎng)關(guān)、EPC移動(dòng)性管理設(shè)備、EPC分組數(shù)據(jù)網(wǎng)網(wǎng)關(guān)、EPC服務(wù)網(wǎng)關(guān)等組成，上述設(shè)備與計(jì)費(fèi)賬務(wù)系統(tǒng)共同完成流量計(jì)費(fèi)；北京移動(dòng)所使用的上述設(shè)備均需經(jīng)過(guò)相應(yīng)檢測(cè)（即取得設(shè)備入網(wǎng)許可證）；出于互聯(lián)互通需要，全球采用GSM/WCDMA/LTE技術(shù)的電信企業(yè)遵循3GPP相關(guān)規(guī)范；關(guān)于電信企業(yè)套餐誤差和系統(tǒng)備份，建議由涉案電信企業(yè)提供相關(guān)依據(jù)和規(guī)范。
經(jīng)過(guò)二審，法院最終以缺乏證據(jù)支持為由駁回了張某的訴訟請(qǐng)求。但卻暴露出我國(guó)流量計(jì)費(fèi)監(jiān)管存在以下3個(gè)方面的問(wèn)題：一是目前的電信計(jì)費(fèi)系統(tǒng)性能檢測(cè)只包括通話業(yè)務(wù)和短信業(yè)務(wù)，流量計(jì)費(fèi)尚未納入進(jìn)來(lái)；二是工信部對(duì)流量計(jì)費(fèi)檢測(cè)享有有限的監(jiān)督權(quán)，即除了相關(guān)的計(jì)費(fèi)設(shè)備需要獲得入網(wǎng)許可證外，流量計(jì)費(fèi)系統(tǒng)的檢測(cè)需要電信企業(yè)自主選擇、自主進(jìn)行；三是工信部和國(guó)家質(zhì)檢總局就流量計(jì)費(fèi)系統(tǒng)資質(zhì)的取得未達(dá)成統(tǒng)一意見。
盡快規(guī)范流量計(jì)費(fèi)檢測(cè)
技術(shù)改變生活的道理在電信領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。2G/3G時(shí)代，消費(fèi)者對(duì)電信設(shè)備的認(rèn)知及功能使用主要集中在通話、短信業(yè)務(wù)，而4G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的大規(guī)模商用則很快改變了傳統(tǒng)的使用功能，流量已經(jīng)取代通話和短信，成為重要的消費(fèi)方式。相應(yīng)的，2G/3G時(shí)代產(chǎn)生的通話業(yè)務(wù)和短信業(yè)務(wù)計(jì)費(fèi)問(wèn)題也因技術(shù)的變化，逐漸被流量業(yè)務(wù)的計(jì)費(fèi)問(wèn)題取代。
在更加融合、廣泛的互聯(lián)網(wǎng)使用背景下，流量計(jì)費(fèi)爭(zhēng)議引起的后果將是不可估量的�？梢灶A(yù)測(cè)，5G時(shí)代的來(lái)臨將使流量計(jì)費(fèi)的問(wèn)題更加常態(tài)化，大眾對(duì)大規(guī)模流量使用的需求及流量計(jì)費(fèi)規(guī)則不透明、不科學(xué)將形成一對(duì)主要矛盾。
近些年來(lái)，雖然工信部在整治“吸費(fèi)”軟件、惡意軟件等工作上取得了明顯效果，但仍然不能根除。與之相應(yīng)的，不僅是電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者面臨日益增多的消費(fèi)投訴、糾紛，通信管理部門信訪訴訟的壓力也不斷增大。因此加強(qiáng)對(duì)流量計(jì)費(fèi)的檢測(cè)、監(jiān)督及規(guī)范勢(shì)在必行。
在實(shí)際監(jiān)管中，隨著消費(fèi)者投訴的日益增多，流量計(jì)費(fèi)的監(jiān)管已經(jīng)被納入到立法或執(zhí)法目錄中。有關(guān)部門已經(jīng)開始通過(guò)加大立法，“曲線救國(guó)”。最為直接的便是2013年《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修訂后，許多新興領(lǐng)域的消費(fèi)糾紛開始納入到“消法”保護(hù)范圍。國(guó)家工商總局2016年8月5日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例》（征求意見稿）第十七條將“提供商品或者服務(wù)中使用不合格的計(jì)量器具或者破壞計(jì)量器具準(zhǔn)確度”列入欺詐行為。
2017年浙江省發(fā)布的《浙江省實(shí)施<消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法>辦法》（修訂草案）重點(diǎn)對(duì)電信、供水、供電等經(jīng)營(yíng)者的計(jì)量行為做出了規(guī)定，要求經(jīng)營(yíng)者完全承擔(dān)通話時(shí)間、信息流量的計(jì)量舉證責(zé)任�？梢哉f(shuō)，公平交易的原則已經(jīng)覆蓋到了技術(shù)前沿。在此背景下，作為信息通信行業(yè)的主管部門也要及時(shí)跟進(jìn)，加強(qiáng)研究，探尋合勢(shì)、合法、合理的監(jiān)管之路。
流量計(jì)費(fèi)監(jiān)管需要立法與企業(yè)自律相結(jié)合
作為電信服務(wù)合同的重要組成部分，流量計(jì)費(fèi)是影響消費(fèi)者權(quán)益的重要因素，必須建立公平、公開的計(jì)費(fèi)規(guī)則以及計(jì)費(fèi)系統(tǒng)的監(jiān)督檢查制度。但制度的建立必須有相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)，我國(guó)目前關(guān)于計(jì)費(fèi)性能檢測(cè)的法律依據(jù)并不充分。一方面缺乏高位階的法律依據(jù)，作為電信領(lǐng)域主要法規(guī)的《中華人民共和國(guó)電信條例》中沒(méi)有明確的計(jì)費(fèi)管理規(guī)定及監(jiān)督檢查條款。另一方面，現(xiàn)有的規(guī)章規(guī)范性文件中缺乏明確具體的規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)電信服務(wù)規(guī)范》在具體條文中并沒(méi)有對(duì)計(jì)費(fèi)行為進(jìn)行規(guī)范的描述。盡管在《中華人民共和國(guó)電信服務(wù)規(guī)范》的附錄中，對(duì)包括計(jì)費(fèi)差錯(cuò)率在內(nèi)的本地固定網(wǎng)及國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途電話業(yè)務(wù)、因特網(wǎng)及其他數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)等服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行了明確，為計(jì)費(fèi)監(jiān)管提供了一定的依據(jù)，但具體到流量計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確立、統(tǒng)一、抽測(cè)等并沒(méi)有明確的規(guī)定。
目前對(duì)計(jì)費(fèi)行為的監(jiān)管職責(zé)主要通過(guò)一系列規(guī)范性文件進(jìn)行確定的。2010年以前主要是通過(guò)下發(fā)電信計(jì)費(fèi)檢測(cè)通知督促工作，《中華人民共和國(guó)電信計(jì)費(fèi)系統(tǒng)性能檢測(cè)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）直至2010年才得以出臺(tái)。雖然該《暫行辦法》規(guī)定了監(jiān)管的范圍為“全國(guó)公用電信網(wǎng)在網(wǎng)使用的電信計(jì)費(fèi)系統(tǒng)計(jì)費(fèi)性能檢測(cè)”，但在實(shí)質(zhì)上延續(xù)了2010年以前的監(jiān)管思路，適用范圍仍然主要集中在移動(dòng)通話業(yè)務(wù)和短信業(yè)務(wù)。
而隨著5G技術(shù)的日益成熟，大規(guī)模的商用已經(jīng)指日可待。流量業(yè)務(wù)取代短信、通話等業(yè)務(wù)的趨勢(shì)已經(jīng)愈加明顯。因此對(duì)流量計(jì)費(fèi)的立法要站在技術(shù)發(fā)展的平臺(tái)上總攬全局，順應(yīng)通信行業(yè)的融合發(fā)展趨勢(shì)全面布局。具體而言：一是明確立法目的。即依據(jù)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，以推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保障消費(fèi)者合法權(quán)益為目的，規(guī)范信息通信市場(chǎng)主體行為，加強(qiáng)對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理，建立公開、透明、科學(xué)的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系，確保電信計(jì)費(fèi)行為準(zhǔn)確可靠。
二是修改現(xiàn)有的法律規(guī)范。在《中華人民共和國(guó)電信服務(wù)規(guī)范》中明確提出對(duì)移動(dòng)通話業(yè)務(wù)、短信業(yè)務(wù)、流量計(jì)費(fèi)性能的要求；將流量計(jì)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、保存期限、舉證責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行明確。適時(shí)考慮提升《中華人民共和國(guó)電信計(jì)費(fèi)系統(tǒng)計(jì)費(fèi)性能檢測(cè)管理辦法》的法律位階，細(xì)化內(nèi)容，增加處罰權(quán)，對(duì)計(jì)費(fèi)系統(tǒng)、濫收費(fèi)行為進(jìn)行全面規(guī)范。
三是加快建立統(tǒng)一的流量計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系，改變各自為政的局面。依據(jù)《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》，在與質(zhì)檢部門商定的基礎(chǔ)上，將電信計(jì)費(fèi)系統(tǒng)列入《中華人民共和國(guó)強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具目錄》，完善計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的電信計(jì)費(fèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以避免三大電信企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一的情形。
在執(zhí)法過(guò)程中，一要擴(kuò)大計(jì)費(fèi)監(jiān)督檢查范圍，將流量計(jì)費(fèi)檢測(cè)納入檢查范圍；二要加大事中、事后抽測(cè)和監(jiān)督力度，嚴(yán)格按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)驗(yàn)，確保監(jiān)督檢查效果，防范計(jì)費(fèi)檢測(cè)報(bào)告、許可證的偽造、冒用等情形。此外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院辦公廳“雙隨機(jī)一公開”的制度要求，完善隨機(jī)抽查機(jī)制，及時(shí)公開抽測(cè)結(jié)果，依法進(jìn)行處理。
作為市場(chǎng)主體，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布計(jì)費(fèi)系統(tǒng)合法的資質(zhì)證明及行政機(jī)關(guān)的檢測(cè)結(jié)果；在經(jīng)營(yíng)流量業(yè)務(wù)時(shí)，完善現(xiàn)有的流量計(jì)費(fèi)清單，做好流量使用記錄的保存工作，讓消費(fèi)者“看得明白、用得放心”。
消費(fèi)者作為電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者推廣新技術(shù)的直接受眾，其反映的問(wèn)題大多有著行業(yè)發(fā)展的痕跡。如今5G時(shí)代即將來(lái)臨，信息通信行業(yè)也將迎來(lái)更多變化。相應(yīng)地，行業(yè)監(jiān)管部門也需要深入基層、實(shí)時(shí)跟進(jìn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)，才能真正做到創(chuàng)新監(jiān)管、執(zhí)政為民。
王小龍：浙江省通信管理局政策法規(guī)處
