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◎ 工信部電信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所 丁道勤
我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，加快建設(shè)寬帶、融合、安全、泛在的下一代國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合。在國(guó)家“十二五”規(guī)劃和三網(wǎng)融合的大背景下，如何進(jìn)一步促進(jìn)駐地網(wǎng)建設(shè)和接入監(jiān)管，方便用戶自由選擇運(yùn)營(yíng)商提供的服務(wù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域信息化發(fā)展，值得深入思考。
駐地網(wǎng)建設(shè)和
接入問(wèn)題頗多
根據(jù)原信息產(chǎn)業(yè)部《電信業(yè)務(wù)分類目錄》有關(guān)用戶駐地網(wǎng)的定義：“用戶駐地網(wǎng)是指用戶網(wǎng)絡(luò)接口到用戶終端之間的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。”“用戶駐地網(wǎng)特指從用戶駐地業(yè)務(wù)集中點(diǎn)到用戶終端之間的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。用戶駐地可以是一個(gè)居民小區(qū)，也可以是一棟或相鄰的多棟寫字樓，但不包括城域范圍內(nèi)的接入網(wǎng)�！睒I(yè)內(nèi)也將用戶駐地網(wǎng)形象地稱為網(wǎng)絡(luò)接入“最后一公里”。用戶駐地網(wǎng)絡(luò)接口只有與用戶終端之間的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施相聯(lián)方能實(shí)現(xiàn)信息的交流。
“用戶駐地網(wǎng)業(yè)務(wù)”屬于《電信業(yè)務(wù)分類目錄》規(guī)定的第二類基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的(五)網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)，主要指以有線或無(wú)線方式，利用與公眾網(wǎng)相連的用戶駐地網(wǎng)(CPN)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供的網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)。從網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的層次來(lái)看，駐地網(wǎng)可以分為基礎(chǔ)層、纜線層和設(shè)備層等三個(gè)層次：第一層次為基礎(chǔ)層，包括建筑規(guī)劃用地紅線內(nèi)的通信管道和樓內(nèi)通信暗管、豎井，建設(shè)并預(yù)留用于安裝通信線路與配線設(shè)備的集中配線交接間等。第二層次為纜線層，包括各種光纜、光纖以及雙絞線、五類纜、同軸纜等。第三層為設(shè)備層，包括業(yè)務(wù)集中設(shè)備、光分配點(diǎn)ODP、光網(wǎng)絡(luò)單元ONU等設(shè)備。駐地網(wǎng)的建設(shè)也相應(yīng)地分為三部分建設(shè)。根據(jù)不同的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，駐地網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)模式大致可以分為三種：運(yùn)營(yíng)商建設(shè)并運(yùn)營(yíng)，開發(fā)商建設(shè)、駐地網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)，第三方建設(shè)并出租給運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)。當(dāng)前，駐地網(wǎng)建設(shè)和接入的主要問(wèn)題具體表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，落實(shí)不力；開發(fā)商憑借駐地網(wǎng)基礎(chǔ)層設(shè)施管道的進(jìn)入權(quán)向運(yùn)營(yíng)商索取高額租金，坐地要價(jià)；先進(jìn)入的電信運(yùn)營(yíng)商強(qiáng)勢(shì)壟斷，后進(jìn)入者則無(wú)法進(jìn)入正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序；基礎(chǔ)設(shè)施層、纜線層和設(shè)備層的建筑標(biāo)準(zhǔn)比較混亂，管道的管孔和容量及線纜光纖等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)等也缺乏一致性；不具有合法經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)者違規(guī)進(jìn)入駐地網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等等。
清晰界定
產(chǎn)權(quán)歸屬
解決好駐地網(wǎng)的建設(shè)和接入的問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合和破除本地寬帶市場(chǎng)壟斷的一個(gè)關(guān)鍵因素，首要問(wèn)題就是需要清晰界定并具體落實(shí)不同層次的駐地網(wǎng)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬。應(yīng)該說(shuō)，第二、三層次纜線層和設(shè)備層的產(chǎn)權(quán)歸屬比較清晰，主要屬于運(yùn)營(yíng)企業(yè)(含電信運(yùn)營(yíng)商、廣電運(yùn)營(yíng)商和駐地網(wǎng)試點(diǎn)企業(yè))。第一層次的基礎(chǔ)層屬于傳統(tǒng)意義上的駐地網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，其產(chǎn)權(quán)歸屬需要分階段來(lái)看。在《物權(quán)法》出臺(tái)之前，其產(chǎn)權(quán)歸屬比較復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)方包括電信運(yùn)營(yíng)商、廣電運(yùn)營(yíng)商、小區(qū)業(yè)主集體所有、房地產(chǎn)開發(fā)商、駐地網(wǎng)試點(diǎn)企業(yè)等。
2007年信息產(chǎn)業(yè)部和建設(shè)部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范住宅小區(qū)及商住樓通信管線及通信設(shè)施建設(shè)的通知》，明確要求開發(fā)商把駐地網(wǎng)的小區(qū)管道、樓內(nèi)管道和暗線納入相應(yīng)住宅小區(qū)或商住樓的建設(shè)項(xiàng)目概算中，建成后作為項(xiàng)目配套設(shè)施統(tǒng)一移交給電信運(yùn)營(yíng)商。而管道內(nèi)的線纜和設(shè)備由運(yùn)營(yíng)商投資建設(shè)并運(yùn)營(yíng)。因此，新建住宅小區(qū)駐地網(wǎng)基礎(chǔ)層的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施所有權(quán)是小區(qū)業(yè)主共有的。
2009年，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)業(yè)主共有設(shè)施進(jìn)行了明確，其第三條第一款規(guī)定，除法律、行政法規(guī)規(guī)定的共有部分外，建筑區(qū)劃內(nèi)的以下部分，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為物權(quán)法第六章所稱的共有部分：(一)建筑物的基礎(chǔ)、承重結(jié)構(gòu)、外墻、屋頂?shù)然窘Y(jié)構(gòu)部分，通道、樓梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附屬設(shè)施、設(shè)備，避難層、設(shè)備層或者設(shè)備間等結(jié)構(gòu)部分。(二)其他不屬于業(yè)主專有部分，也不屬于市政公用部分或者其他權(quán)利人所有的場(chǎng)所及設(shè)施等。從該條的規(guī)定并結(jié)合駐地網(wǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，通道、設(shè)備層或者設(shè)備間等結(jié)構(gòu)部分屬于業(yè)主共有，管道內(nèi)的線纜和設(shè)備由電信企業(yè)投資建設(shè)并運(yùn)營(yíng)，所有權(quán)屬于電信企業(yè)。因此，需要及時(shí)修訂《電信業(yè)務(wù)分類目錄》，符合《物權(quán)法》等相關(guān)規(guī)定，并切實(shí)執(zhí)行現(xiàn)有相關(guān)界定駐地網(wǎng)產(chǎn)權(quán)歸屬的法律法規(guī)，加大駐地網(wǎng)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬的落實(shí)力度。
開放駐地網(wǎng)
平等進(jìn)入權(quán)
駐地網(wǎng)的建設(shè)和接入必須避免用戶被運(yùn)營(yíng)商壟斷，應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)，提高駐地網(wǎng)資源的配置效率，讓用戶具有自由選擇運(yùn)營(yíng)商提供的服務(wù)的權(quán)利和手段。實(shí)際上，通常所稱的駐地網(wǎng)平等進(jìn)入權(quán)的開放僅限于駐地網(wǎng)纜線層和設(shè)備層的開放。因?yàn)殡娦胚\(yùn)營(yíng)商只擁有設(shè)備層的所有權(quán)及纜線層的運(yùn)營(yíng)權(quán)，而且這兩項(xiàng)權(quán)能都是在業(yè)主擁有基礎(chǔ)層的合法物權(quán)之下的，也即電信運(yùn)營(yíng)商對(duì)駐地網(wǎng)纜線層的運(yùn)營(yíng)權(quán)和設(shè)備層的所有權(quán)都不得侵害業(yè)主對(duì)駐地網(wǎng)基礎(chǔ)層的合法物權(quán)。因此，駐地網(wǎng)纜線層和設(shè)備層的監(jiān)管應(yīng)在只建設(shè)一套駐地網(wǎng)設(shè)施的前提下，由多家運(yùn)營(yíng)商共享該網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，由用戶自由選擇運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)接入�？梢钥紤]的方案是，駐地網(wǎng)線纜和設(shè)備等實(shí)施共建共享，成本分?jǐn)�。駐地網(wǎng)的線纜層和設(shè)備層的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)可由各地通信行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，組織各相關(guān)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)共同商定，但不得與開發(fā)商簽訂壟斷性協(xié)議，不得以任何方式限制其他電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)入住宅小區(qū)和商住樓，影響用戶的自由選擇權(quán)。
出臺(tái)強(qiáng)制性
國(guó)家、地方標(biāo)準(zhǔn)
就光纖入戶工程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、施工標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)統(tǒng)一的強(qiáng)制性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)駐地網(wǎng)物理管道的容量實(shí)施強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)商在建設(shè)時(shí)必須把多個(gè)運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)入的情況考慮在內(nèi)，需要預(yù)留一定的接入空間，比如管道管孔數(shù)量、管井和交接間的大小要適當(dāng)，由通信監(jiān)管部門和建設(shè)部門共同對(duì)設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)監(jiān)理以及為工程中使用的器材進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增設(shè)事后的驗(yàn)收環(huán)節(jié)，即在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，可由各省、直轄市和自治區(qū)通信管理局參與驗(yàn)收蓋章，在地市一級(jí)可由省、直轄市和自治區(qū)通信管理局采取行政委托方式委托各地通信行業(yè)協(xié)會(huì)蓋章驗(yàn)收，即地市及以下的地區(qū)，由各地通信行業(yè)協(xié)會(huì)參與蓋章驗(yàn)收，但必須是以省、直轄市和自治區(qū)通信管理局的名義進(jìn)行驗(yàn)收。
另外，還要雙管齊下，疏堵結(jié)合，一方面徹底清查非法違規(guī)從事駐地網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者，并進(jìn)行清退，凈化駐地網(wǎng)建設(shè)和接入市場(chǎng)環(huán)境；另一方面，逐步開放駐地網(wǎng)市場(chǎng)，允許非公資本進(jìn)入，合理疏導(dǎo)，制定駐地網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)規(guī)范，實(shí)施有效監(jiān)管。
