電信行業(yè)監(jiān)管缺少執(zhí)行和落地

　　李剛

　　電信行業(yè)實(shí)行政企分開以來，在行業(yè)改革和管制中存在各種各樣的觀點(diǎn)和思想，從這些觀點(diǎn)的目標(biāo)來看，它們關(guān)注到行業(yè)發(fā)展改革和電信監(jiān)管工作中存在的突出問題，也提出了較好的發(fā)展方向，但是受各種因素影響，這中間有很多觀點(diǎn)遲遲無法得以實(shí)現(xiàn)。筆者作為監(jiān)管一線的工作人員，深感當(dāng)前強(qiáng)化電信監(jiān)管工作是迫不及待，無法坐等觀望的。當(dāng)前行業(yè)內(nèi)不缺少觀點(diǎn)，而缺少的是執(zhí)行和落地。

　　“呼吁獨(dú)立監(jiān)管”

　　自1998年成立信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)施政企分開、破除壟斷等一系列電信行業(yè)體制改革以來，建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和體制的呼吁一直在業(yè)界存在。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一個(gè)依據(jù)電信法設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是執(zhí)行法律，并擬訂法律草案和在法律授權(quán)范圍內(nèi)制訂實(shí)施辦法，有獨(dú)立的財(cái)政來源，公正獨(dú)立地行使職責(zé)。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)最有代表性的是美國聯(lián)邦通信委員會(huì)FCC，目前全球已有近百個(gè)國家建立了類似機(jī)構(gòu)，這也是國際電聯(lián)(ITU)鼓勵(lì)的一種監(jiān)管模式。因此，我國電信業(yè)內(nèi)也有許多人士堅(jiān)持建立獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)想和思路，也一直在呼吁。

　　在這里，筆者想指出的是，受國內(nèi)各種因素影響，是否能迅速建立起一個(gè)獨(dú)立監(jiān)管體制仍然是不可知的，絕不能因此而等待，怎樣讓現(xiàn)有的監(jiān)管具有獨(dú)立性才是我們需要立刻考慮和實(shí)施的事情。成立獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目的是“公正獨(dú)立地行使職責(zé)”。如何公正獨(dú)立，并不僅僅是指有獨(dú)立的財(cái)政來源和專業(yè)的屬性，其核心是要有獨(dú)立的精神，或者說獨(dú)立的思想，沒有獨(dú)立的精神和思想，即使機(jī)構(gòu)是獨(dú)立了，獨(dú)立監(jiān)管的實(shí)質(zhì)精神也無法體現(xiàn)。在管制界有一個(gè)說法叫“管制俘獲”，就是指管制在精神和思想上的不獨(dú)立，被管制對(duì)象所俘獲。因此，與其在十幾年里或更長的時(shí)間將希望寄托在所謂的獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)上，不如深刻理解和詮釋獨(dú)立監(jiān)管的涵義，避免只停留在“等、靠、要”上，充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)管體制，進(jìn)一步充實(shí)以部和省通信管理局兩級(jí)管制機(jī)構(gòu)的力量，從體制和思想上樹立獨(dú)立的精神，從而更為公平、公正、公開履行監(jiān)管職責(zé)。

　　要做到精神和思想獨(dú)立，對(duì)于脫胎于政企合一的電信管制機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)分三步走。第一步是國家級(jí)管制部門要站在宏觀調(diào)控的角度，站在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化的高度，制訂宏觀政策及法規(guī)規(guī)章，指導(dǎo)整個(gè)行業(yè)的和諧發(fā)展。第二步著力做好監(jiān)管頂層架構(gòu)的建設(shè)，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭規(guī)制，例如成立互聯(lián)網(wǎng)管理部門、市場(chǎng)競(jìng)爭規(guī)制機(jī)構(gòu)，提升用戶權(quán)益保障部門層級(jí)等。第三步是加強(qiáng)省級(jí)管制機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，充實(shí)基層管制部門的力量，延伸管制力量和機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化管制機(jī)構(gòu)的思想建設(shè)，積極為基層管制部門提供各種有力的保障，支持、推動(dòng)、加強(qiáng)基層管制部門樹立獨(dú)立的管制精神， 公平、公正、公開地執(zhí)行國家政策和法規(guī)，認(rèn)真做好行業(yè)監(jiān)管工作。

　　“呼喚電信法”

　　十幾年來，行業(yè)一直呼喚《電信法》的出臺(tái)，如果一談起市場(chǎng)管制的難點(diǎn)，就把希望寄托在《電信法》上，這樣的想法就有失偏頗�！峨娦艞l例》是政企分開不久推出的，必然有歷史的局限性，但其制訂的大多數(shù)規(guī)則和約束性條款仍然是適用于當(dāng)前電信行業(yè)監(jiān)管的，如果落實(shí)好、執(zhí)行好《電信條例》，現(xiàn)有市場(chǎng)監(jiān)管中遇到的大多數(shù)問題，仍然可以得到有效解決和緩解，否則多年過去，我們面臨的依然是無法解決的老問題。而且從政府是公法賦權(quán)的角度，沒有《電信法》，管制部門也不能懈怠，更不能把其當(dāng)做回避行業(yè)和市場(chǎng)管制中遇到的問題和矛盾的借口，遵守國家一般法，落實(shí)好《電信條例》等一系列法規(guī)，才是管制工作的核心任務(wù)。

　　當(dāng)前執(zhí)行《電信條例》不好的原因有多種，除了大企業(yè)小政府格局導(dǎo)致管制資源存在先天不足等原因外，《條例》規(guī)則未細(xì)化、執(zhí)行規(guī)則不明晰、管制力量薄弱是最根本的因素。因此，如何增強(qiáng)管制工作的執(zhí)行力，落實(shí)國家和行業(yè)政策、法律法規(guī)，提高管制工作質(zhì)量，是當(dāng)前必須盡快解決的問題。做好這方面工作，也需要進(jìn)一步優(yōu)化管制職責(zé)分工的分配，下放權(quán)力，國家級(jí)管制部門要把更多的精力放在制訂和細(xì)化政策與規(guī)則上，要進(jìn)一步明確政策和市場(chǎng)管制規(guī)則，而需要執(zhí)行的管制事務(wù)盡可能地下放，進(jìn)而優(yōu)化管制職能的上下分工。要夯實(shí)管制基礎(chǔ)，充實(shí)基層管制力量，以便基層管制部門能更好地承擔(dān)當(dāng)前越來越多的管制工作任務(wù)。沒有建立地市分支機(jī)構(gòu)、人員極度緊缺的管制機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展的需要的。建立起有效率和階梯式的考核體系，建立起良好的上下互動(dòng)的人才交流機(jī)制，將表揚(yáng)與批評(píng)相結(jié)合，這樣才能給基層管制部門更多的動(dòng)力和壓力，督促其將全部精力投入到管制工作當(dāng)中，更好地執(zhí)行國家政策和法規(guī)，增強(qiáng)行業(yè)管制工作的執(zhí)行力。

　　“監(jiān)管就是服務(wù)”

　　監(jiān)管就是服務(wù)，這是不容置疑的宗旨。但是在此命題的認(rèn)識(shí)上，卻存在多種疑慮、游移。有的人感覺到“監(jiān)管就是服務(wù)”的提法搞得自己不是管制者，而是協(xié)調(diào)員。因此，在當(dāng)前監(jiān)管工作中，特別是在涉及多方利益的市場(chǎng)爭議矛盾解決過程中，協(xié)調(diào)成為主流。特別是在市場(chǎng)監(jiān)管工作中和對(duì)國有電信企業(yè)的監(jiān)管中，用協(xié)調(diào)方式和稀泥的現(xiàn)象比較普遍，使得市場(chǎng)和行業(yè)存在的一些問題遲遲得不到有效解決，市場(chǎng)監(jiān)管中總在重復(fù)著昨天的故事，市場(chǎng)規(guī)則不能有效、明確的樹立，甚至一些鮮明的規(guī)則和政策被稀釋、扭曲。對(duì)于管制部門而言，最核心的服務(wù)就是在行業(yè)內(nèi)樹立規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則、維護(hù)規(guī)則。這個(gè)規(guī)則有市場(chǎng)競(jìng)爭的規(guī)則，有維護(hù)用戶利益的規(guī)則，有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸進(jìn)而推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的規(guī)則。無規(guī)矩不成方圓，有規(guī)矩不執(zhí)行不維護(hù)，規(guī)則也只是個(gè)花架子。當(dāng)前，作為管制對(duì)象——電信企業(yè)，一方面對(duì)管制有一定規(guī)避心理，但另一方面，在電信市場(chǎng)競(jìng)爭十分激烈的情況下，尤其是基層企業(yè)早已疲憊不堪，也在呼喚規(guī)則，希望管制作為，因?yàn)橹挥忻鞔_的規(guī)則、被堅(jiān)決執(zhí)行的政策，企業(yè)才能從無序競(jìng)爭的泥潭中脫身出來，行業(yè)才能更好地走轉(zhuǎn)型之路。

　　“格局失衡再重組”

　　通信行業(yè)自郵電分營以來，前期以分拆為主，移動(dòng)分離、中國電信南北分拆，但到了2008年，則是有拆有合，且是以聯(lián)通與網(wǎng)通合并為主。改革方式發(fā)生變化，目標(biāo)也有些許變化，前期主要目標(biāo)是破除壟斷、引入競(jìng)爭； 2008年聯(lián)通與網(wǎng)通合并的背景主要是市場(chǎng)格局的失衡，雖也是為了破除壟斷，但是有了更多防止過度競(jìng)爭的因素。

　　但是，重組就徹底解決市場(chǎng)格局失衡問題了嗎？時(shí)至今日，具體到各省以及本地網(wǎng)，市場(chǎng)格局仍然處于極度不均衡狀態(tài)當(dāng)中，惡性價(jià)格戰(zhàn)、過度競(jìng)爭、不正當(dāng)競(jìng)爭在市場(chǎng)一線此起彼伏，仍然讓管制者應(yīng)接不暇。因此，又出現(xiàn)了再次重組的呼聲。重組不是萬能，而且在重組中以合并方式解決市場(chǎng)格局不均衡與解決過度競(jìng)爭兩個(gè)目標(biāo)之間存在矛盾。我國目前的通信市場(chǎng)不均衡格局是交叉的，絕不是某一個(gè)企業(yè)的事情。因此，提出分拆某個(gè)公司的想法顯然不能治標(biāo)治本，特別是在3G移動(dòng)牌照發(fā)放，三家集團(tuán)公司全業(yè)務(wù)經(jīng)營后，市場(chǎng)格局不均衡是以不同業(yè)務(wù)來分列的。

　　不用重組，能不能解決市場(chǎng)格局失衡問題。答案是可以，這就是業(yè)內(nèi)一直存在的非對(duì)稱管制。非對(duì)稱管制一直在管制業(yè)務(wù)內(nèi)有較高的呼聲，但是阻力很大，遲遲不能提上日程。這固然有各方利益集團(tuán)博弈的原因，但也與前文所說管制力量需要做到“精神獨(dú)立”有關(guān)，同時(shí)要在行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一共識(shí)，非對(duì)稱管制針對(duì)的不是某一個(gè)企業(yè)，而是不同的市場(chǎng)。非對(duì)稱管制中，在不同業(yè)務(wù)市場(chǎng)中占主導(dǎo)地位的企業(yè)均是非對(duì)稱管制的對(duì)象，同時(shí)，也要考慮產(chǎn)業(yè)鏈中不同主體的市場(chǎng)力量，甚至需考慮到不同的業(yè)務(wù)，比如固話與移動(dòng)業(yè)務(wù)之間替代力量的不均衡，否則，固話市場(chǎng)如果過快衰落消亡，可能會(huì)造成傳統(tǒng)固話網(wǎng)的極大浪費(fèi)。因此，非對(duì)稱管制不是簡單的扼制某個(gè)企業(yè)的發(fā)展，其目標(biāo)是促進(jìn)不同業(yè)務(wù)市場(chǎng)的相對(duì)均衡，保證市場(chǎng)競(jìng)爭有效性，產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的可持續(xù)性。

　　非對(duì)稱管制，屬于反壟斷的內(nèi)容。行業(yè)反壟斷的任務(wù)，也首先是以行業(yè)管制部門為主，行業(yè)管制部門也是國家的反壟斷部門，比如美國FCC、韓國通信委員會(huì)在行業(yè)反壟斷過程中起著決定性的作用。因此，摒棄重組的想法，啟動(dòng)發(fā)展非對(duì)稱管制，是當(dāng)前通信管制部門需要認(rèn)真思考的問題。畢竟，重組更多的是國務(wù)院層面考慮的問題，著眼于現(xiàn)實(shí)，抓住現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)是通信管制現(xiàn)在就要去做的任務(wù)，這需要管制者更強(qiáng)大更獨(dú)立的精神、智慧和力量。

　　面對(duì)嚴(yán)峻的市場(chǎng)競(jìng)爭格局、錯(cuò)綜復(fù)雜的行業(yè)發(fā)展形勢(shì)以及賦予越來越多的社會(huì)職能和社會(huì)責(zé)任，作為管制工作者，要更好地理解這些觀點(diǎn)，認(rèn)真著眼于現(xiàn)實(shí)，思考和執(zhí)行“我們能做些什么，該做些什么”。