電信行業(yè)監(jiān)管缺少執(zhí)行和落地

　　李剛

　　電信行業(yè)實行政企分開以來，在行業(yè)改革和管制中存在各種各樣的觀點和思想，從這些觀點的目標來看，它們關(guān)注到行業(yè)發(fā)展改革和電信監(jiān)管工作中存在的突出問題，也提出了較好的發(fā)展方向，但是受各種因素影響，這中間有很多觀點遲遲無法得以實現(xiàn)。筆者作為監(jiān)管一線的工作人員，深感當前強化電信監(jiān)管工作是迫不及待，無法坐等觀望的。當前行業(yè)內(nèi)不缺少觀點，而缺少的是執(zhí)行和落地。

　　“呼吁獨立監(jiān)管”

　　自1998年成立信息產(chǎn)業(yè)部，實施政企分開、破除壟斷等一系列電信行業(yè)體制改革以來，建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)和體制的呼吁一直在業(yè)界存在。獨立監(jiān)管機構(gòu)是一個依據(jù)電信法設(shè)立的專門機構(gòu)，其主要職責是執(zhí)行法律，并擬訂法律草案和在法律授權(quán)范圍內(nèi)制訂實施辦法，有獨立的財政來源，公正獨立地行使職責。獨立監(jiān)管機構(gòu)最有代表性的是美國聯(lián)邦通信委員會FCC，目前全球已有近百個國家建立了類似機構(gòu)，這也是國際電聯(lián)(ITU)鼓勵的一種監(jiān)管模式。因此，我國電信業(yè)內(nèi)也有許多人士堅持建立獨立電信監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)想和思路，也一直在呼吁。

　　在這里，筆者想指出的是，受國內(nèi)各種因素影響，是否能迅速建立起一個獨立監(jiān)管體制仍然是不可知的，絕不能因此而等待，怎樣讓現(xiàn)有的監(jiān)管具有獨立性才是我們需要立刻考慮和實施的事情。成立獨立電信監(jiān)管機構(gòu)的目的是“公正獨立地行使職責”。如何公正獨立，并不僅僅是指有獨立的財政來源和專業(yè)的屬性，其核心是要有獨立的精神，或者說獨立的思想，沒有獨立的精神和思想，即使機構(gòu)是獨立了，獨立監(jiān)管的實質(zhì)精神也無法體現(xiàn)。在管制界有一個說法叫“管制俘獲”，就是指管制在精神和思想上的不獨立，被管制對象所俘獲。因此，與其在十幾年里或更長的時間將希望寄托在所謂的獨立電信監(jiān)管機構(gòu)上，不如深刻理解和詮釋獨立監(jiān)管的涵義，避免只停留在“等、靠、要”上，充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)管體制，進一步充實以部和省通信管理局兩級管制機構(gòu)的力量，從體制和思想上樹立獨立的精神，從而更為公平、公正、公開履行監(jiān)管職責。

　　要做到精神和思想獨立，對于脫胎于政企合一的電信管制機構(gòu)而言，應分三步走。第一步是國家級管制部門要站在宏觀調(diào)控的角度，站在促進國民經(jīng)濟社會信息化的高度，制訂宏觀政策及法規(guī)規(guī)章，指導整個行業(yè)的和諧發(fā)展。第二步著力做好監(jiān)管頂層架構(gòu)的建設(shè)，適應市場競爭規(guī)制，例如成立互聯(lián)網(wǎng)管理部門、市場競爭規(guī)制機構(gòu)，提升用戶權(quán)益保障部門層級等。第三步是加強省級管制機構(gòu)的指導，充實基層管制部門的力量，延伸管制力量和機構(gòu)，強化管制機構(gòu)的思想建設(shè)，積極為基層管制部門提供各種有力的保障，支持、推動、加強基層管制部門樹立獨立的管制精神， 公平、公正、公開地執(zhí)行國家政策和法規(guī)，認真做好行業(yè)監(jiān)管工作。

　　“呼喚電信法”

　　十幾年來，行業(yè)一直呼喚《電信法》的出臺，如果一談起市場管制的難點，就把希望寄托在《電信法》上，這樣的想法就有失偏頗�！峨娦艞l例》是政企分開不久推出的，必然有歷史的局限性，但其制訂的大多數(shù)規(guī)則和約束性條款仍然是適用于當前電信行業(yè)監(jiān)管的，如果落實好、執(zhí)行好《電信條例》，現(xiàn)有市場監(jiān)管中遇到的大多數(shù)問題，仍然可以得到有效解決和緩解，否則多年過去，我們面臨的依然是無法解決的老問題。而且從政府是公法賦權(quán)的角度，沒有《電信法》，管制部門也不能懈怠，更不能把其當做回避行業(yè)和市場管制中遇到的問題和矛盾的借口，遵守國家一般法，落實好《電信條例》等一系列法規(guī)，才是管制工作的核心任務。

　　當前執(zhí)行《電信條例》不好的原因有多種，除了大企業(yè)小政府格局導致管制資源存在先天不足等原因外，《條例》規(guī)則未細化、執(zhí)行規(guī)則不明晰、管制力量薄弱是最根本的因素。因此，如何增強管制工作的執(zhí)行力，落實國家和行業(yè)政策、法律法規(guī)，提高管制工作質(zhì)量，是當前必須盡快解決的問題。做好這方面工作，也需要進一步優(yōu)化管制職責分工的分配，下放權(quán)力，國家級管制部門要把更多的精力放在制訂和細化政策與規(guī)則上，要進一步明確政策和市場管制規(guī)則，而需要執(zhí)行的管制事務盡可能地下放，進而優(yōu)化管制職能的上下分工。要夯實管制基礎(chǔ)，充實基層管制力量，以便基層管制部門能更好地承擔當前越來越多的管制工作任務。沒有建立地市分支機構(gòu)、人員極度緊缺的管制機構(gòu)是遠遠不能滿足當前市場監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展的需要的。建立起有效率和階梯式的考核體系，建立起良好的上下互動的人才交流機制，將表揚與批評相結(jié)合，這樣才能給基層管制部門更多的動力和壓力，督促其將全部精力投入到管制工作當中，更好地執(zhí)行國家政策和法規(guī)，增強行業(yè)管制工作的執(zhí)行力。

　　“監(jiān)管就是服務”

　　監(jiān)管就是服務，這是不容置疑的宗旨。但是在此命題的認識上，卻存在多種疑慮、游移。有的人感覺到“監(jiān)管就是服務”的提法搞得自己不是管制者，而是協(xié)調(diào)員。因此，在當前監(jiān)管工作中，特別是在涉及多方利益的市場爭議矛盾解決過程中，協(xié)調(diào)成為主流。特別是在市場監(jiān)管工作中和對國有電信企業(yè)的監(jiān)管中，用協(xié)調(diào)方式和稀泥的現(xiàn)象比較普遍，使得市場和行業(yè)存在的一些問題遲遲得不到有效解決，市場監(jiān)管中總在重復著昨天的故事，市場規(guī)則不能有效、明確的樹立，甚至一些鮮明的規(guī)則和政策被稀釋、扭曲。對于管制部門而言，最核心的服務就是在行業(yè)內(nèi)樹立規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則、維護規(guī)則。這個規(guī)則有市場競爭的規(guī)則，有維護用戶利益的規(guī)則，有促進產(chǎn)業(yè)鏈延伸進而推動國民經(jīng)濟文化建設(shè)的規(guī)則。無規(guī)矩不成方圓，有規(guī)矩不執(zhí)行不維護，規(guī)則也只是個花架子。當前，作為管制對象——電信企業(yè)，一方面對管制有一定規(guī)避心理，但另一方面，在電信市場競爭十分激烈的情況下，尤其是基層企業(yè)早已疲憊不堪，也在呼喚規(guī)則，希望管制作為，因為只有明確的規(guī)則、被堅決執(zhí)行的政策，企業(yè)才能從無序競爭的泥潭中脫身出來，行業(yè)才能更好地走轉(zhuǎn)型之路。

　　“格局失衡再重組”

　　通信行業(yè)自郵電分營以來，前期以分拆為主，移動分離、中國電信南北分拆，但到了2008年，則是有拆有合，且是以聯(lián)通與網(wǎng)通合并為主。改革方式發(fā)生變化，目標也有些許變化，前期主要目標是破除壟斷、引入競爭； 2008年聯(lián)通與網(wǎng)通合并的背景主要是市場格局的失衡，雖也是為了破除壟斷，但是有了更多防止過度競爭的因素。

　　但是，重組就徹底解決市場格局失衡問題了嗎？時至今日，具體到各省以及本地網(wǎng)，市場格局仍然處于極度不均衡狀態(tài)當中，惡性價格戰(zhàn)、過度競爭、不正當競爭在市場一線此起彼伏，仍然讓管制者應接不暇。因此，又出現(xiàn)了再次重組的呼聲。重組不是萬能，而且在重組中以合并方式解決市場格局不均衡與解決過度競爭兩個目標之間存在矛盾。我國目前的通信市場不均衡格局是交叉的，絕不是某一個企業(yè)的事情。因此，提出分拆某個公司的想法顯然不能治標治本，特別是在3G移動牌照發(fā)放，三家集團公司全業(yè)務經(jīng)營后，市場格局不均衡是以不同業(yè)務來分列的。

　　不用重組，能不能解決市場格局失衡問題。答案是可以，這就是業(yè)內(nèi)一直存在的非對稱管制。非對稱管制一直在管制業(yè)務內(nèi)有較高的呼聲，但是阻力很大，遲遲不能提上日程。這固然有各方利益集團博弈的原因，但也與前文所說管制力量需要做到“精神獨立”有關(guān)，同時要在行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一共識，非對稱管制針對的不是某一個企業(yè)，而是不同的市場。非對稱管制中，在不同業(yè)務市場中占主導地位的企業(yè)均是非對稱管制的對象，同時，也要考慮產(chǎn)業(yè)鏈中不同主體的市場力量，甚至需考慮到不同的業(yè)務，比如固話與移動業(yè)務之間替代力量的不均衡，否則，固話市場如果過快衰落消亡，可能會造成傳統(tǒng)固話網(wǎng)的極大浪費。因此，非對稱管制不是簡單的扼制某個企業(yè)的發(fā)展，其目標是促進不同業(yè)務市場的相對均衡，保證市場競爭有效性，產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的可持續(xù)性。

　　非對稱管制，屬于反壟斷的內(nèi)容。行業(yè)反壟斷的任務，也首先是以行業(yè)管制部門為主，行業(yè)管制部門也是國家的反壟斷部門，比如美國FCC、韓國通信委員會在行業(yè)反壟斷過程中起著決定性的作用。因此，摒棄重組的想法，啟動發(fā)展非對稱管制，是當前通信管制部門需要認真思考的問題。畢竟，重組更多的是國務院層面考慮的問題，著眼于現(xiàn)實，抓住現(xiàn)實，應當是通信管制現(xiàn)在就要去做的任務，這需要管制者更強大更獨立的精神、智慧和力量。

　　面對嚴峻的市場競爭格局、錯綜復雜的行業(yè)發(fā)展形勢以及賦予越來越多的社會職能和社會責任，作為管制工作者，要更好地理解這些觀點，認真著眼于現(xiàn)實，思考和執(zhí)行“我們能做些什么，該做些什么”。