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“中美貿(mào)易戰(zhàn)”黑云壓城。
但在引人矚目的“600億美元懲罰性關(guān)稅”之外，美國對于中國高技術(shù)投資的限制，以及對中國技術(shù)能力躍進的擔(dān)憂，早已行跡昭著。
貿(mào)易戰(zhàn)興起的背后，到底是特朗普口中念叨的就業(yè)與公平，還是大國興衰起伏的縮影？通過對特朗普政府在5G網(wǎng)絡(luò)政策的觀察，可見一斑。
美國時間3月27日，彭博社報道稱美國財政部官員正以《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》為基礎(chǔ)制定相關(guān)政策，以明確禁止中國企業(yè)投資的行業(yè)。其中，5G網(wǎng)絡(luò)赫然在列。
時間倒推到兩個月前，1月30日，一份經(jīng)Axios新聞網(wǎng)流出的美國國家安全委員會文件顯示，特朗普政府的國家安全團隊正在討論由政府主導(dǎo)建設(shè)集中化5G網(wǎng)絡(luò)。一位政府官員隨后向路透社證實了這一消息。
此事一經(jīng)報道，便引起軒然大波，美國國內(nèi)反對聲四起。一向高呼“互聯(lián)網(wǎng)自由”口號的美國，為何突然打起了網(wǎng)絡(luò)“國有化”的主意？雖然事后看似有偃旗息鼓之意，但其背后的考量仍值得我們關(guān)注和深思。
信息時代的“艾森豪威爾國家高速公路系統(tǒng)”
Axios所披露的材料包括一份幻燈片和一份長達25頁的備忘錄，并稱這些文件于近期提交給了特朗普政府其他機構(gòu)的高級官員。按照文件的說法，美國計劃在未來3年內(nèi)建設(shè)一個集中化、全國性的5G網(wǎng)絡(luò)。到2020年底即特朗普政府第一任期結(jié)束時，將打造一條21世紀的“艾森豪威爾國家高速公路系統(tǒng)”，使美國超越其他的全球競爭者，重新主導(dǎo)信息域。
報道稱，美國目前正處于關(guān)鍵節(jié)點，“我們可以一躍跳入未來的信息時代，也可以在持續(xù)不斷的網(wǎng)絡(luò)攻擊中沉淪�！痹谖磥�6-8個月時間內(nèi)，將首先在政府內(nèi)部進行討論，研究應(yīng)如何建造這樣的網(wǎng)絡(luò)，以及資金從哪里來等問題。文件提出了兩套建設(shè)方案：
第一種方案，是美國政府支付費用，建立一個單獨的網(wǎng)絡(luò)——這將是前所未有的“私有基礎(chǔ)設(shè)施的歷史性國有化”。建成后，美國政府將向私人運營商出租接入權(quán)，由后者提供服務(wù)。其好處包括：一是可以將以前四處分配的帶寬整合起來，加快網(wǎng)絡(luò)運行速度；二是提供充分的安全保護，包括保護數(shù)據(jù)不受攻擊，并提升受攻擊后的恢復(fù)能力；三是資源更集中，建設(shè)速度更快。問題在于，很多運營商已經(jīng)在爭相建立各自的網(wǎng)絡(luò)，與建立單一網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想形成沖突。為此，政府建設(shè)的單一網(wǎng)絡(luò)將僅覆蓋中頻，因此其他運營商仍可選擇使用高頻網(wǎng)絡(luò)。
文件給出的第二種方案，是由供應(yīng)商建造各自的5G網(wǎng)絡(luò)，相互競爭。文件認為，這一方案可以明顯降低來自商業(yè)界的阻力，但其缺點也是非常突出的：一是多個網(wǎng)絡(luò)并存必將導(dǎo)致帶寬減少；二是耗時過長；三是起不到幫助美國實現(xiàn)5G性能躍升、遠遠超越世界其他國家的作用。
有評論認為，第二方案實際上就是沒有方案，因為文件的基本邏輯出發(fā)點就是，要保護美國免受中國及其他“惡意”行為體的“危害”，這需要建設(shè)一個單一的、中央化的網(wǎng)絡(luò)。還有消息稱，目前所披露的文件實際上是“舊”版本，新版本在美國政府是否應(yīng)負責(zé)建造和擁有網(wǎng)絡(luò)方面持中立態(tài)度。
從“互聯(lián)網(wǎng)自由”到“網(wǎng)絡(luò)國有化”
對美國互聯(lián)網(wǎng)政策稍有了解的人都應(yīng)該記得，2010年初谷歌公司威脅要退出中國市場后，時任美國務(wù)卿希拉里迅速出面，以“網(wǎng)絡(luò)自由”為題發(fā)表演講，表示美國支持在全球?qū)崿F(xiàn)“連接自由”，“不受限制的互聯(lián)網(wǎng)訪問”是其外交政策要達成的首要目標”。2011年，奧巴馬政府出臺《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，提出要在全球范圍內(nèi)構(gòu)建“開放、互通、安全和可靠的網(wǎng)絡(luò)空間”，而網(wǎng)絡(luò)開放和信息自由則是達成這一目標的重要原則。如今，美國政府卻明確提出，要由政府建設(shè)、控制網(wǎng)絡(luò)，民營企業(yè)租用政府網(wǎng)絡(luò)從事商業(yè)活動，實現(xiàn)新一代5G網(wǎng)絡(luò)“國有化”，不僅與之前的立場背道而馳，而且可以說是在向“私營企業(yè)掌管國家絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施”的現(xiàn)狀宣戰(zhàn)。
對于這一政策上的大轉(zhuǎn)彎，文件給出的原因非常簡單：掌握信息領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)對于國家間競爭來說十分重要，而中國正在逐漸掌握這一主導(dǎo)權(quán)。無論是備忘錄還是幻燈片，都在一開篇就將矛頭指向中國，列舉了中國的“罪狀”，進而得出建設(shè)新網(wǎng)絡(luò)大為必要的結(jié)論。
第一，從經(jīng)濟角度看，中國在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)與運維方面占據(jù)了明顯優(yōu)勢，華為、中興等中國企業(yè)占據(jù)了全球市場主導(dǎo)地位，而美國企業(yè)則正在從這一領(lǐng)域的全球市場消失。為此，要防止整個市場被中國所占領(lǐng)，同時借助5G新技術(shù)促進本國經(jīng)濟增長。
第二，從安全角度看，必須建立一個安全的網(wǎng)絡(luò)，以防止“中國監(jiān)聽美國電話”，威懾敵對國家，確保軍隊能夠更加安全地使用P-8、F-35、B-21、宙斯盾等高度依賴數(shù)據(jù)信息的先進裝備。
第三，從外交角度看，中國借助“一帶一路”倡議實現(xiàn)“數(shù)字反擊”，力求從各個維度將影響擴大到邊界以外。如果美國能夠建立安全的5G網(wǎng)絡(luò)，就可以將其擴展到其他新興市場，保護所謂“民主聯(lián)盟”和其他發(fā)展中國家來共同對抗中國。
第四，從科技角度看，通過設(shè)計實施“中國制造2025”和“十三五規(guī)劃”，中國逐漸獲得了贏得人工智能領(lǐng)域軍備競賽的必要元素。因此，美國必須通過建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)，為美國未來在信息域獲勝創(chuàng)造條件。
這些理由總體而言可以歸納為美方的一句話，“不建設(shè)這一網(wǎng)絡(luò)，我們將在信息域永遠地處于劣于中國的地位”。
從政府到私營企業(yè)均高呼反對
有意思的是，這一政策號稱將強化美國網(wǎng)絡(luò)安全及其在國際高技術(shù)領(lǐng)域競爭力，但方案一經(jīng)曝光便迅速引發(fā)國內(nèi)強烈反彈。
反對主要是出于以下理由：
第一，政府控網(wǎng)將導(dǎo)致政府權(quán)力過大，威脅自由市場和自由競爭。在美國，90%以上的網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)設(shè)施由私營部門掌管，富有競爭性的市場被認為是不斷實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的活力源泉。反對者認為，5G網(wǎng)絡(luò)國有化將嚴重損害美國的通信與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)正是美國經(jīng)濟中最為亮眼的環(huán)節(jié)之一。“推特”全球公共事務(wù)副總裁柯林·克洛威爾認為，5G“國有化將嚴重偏離基于自由市場驅(qū)動創(chuàng)新、競爭和消費者權(quán)益的政策�！泵绹鵁o線通訊和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(CTIA)發(fā)布聲明稱，“政府應(yīng)該遵循自由市場政策，幫助美國無線通訊產(chǎn)業(yè)贏得5G的競賽�！甭�(lián)邦通訊委員會(FCC)委員邁克爾·歐萊利也表示，“政府所考慮的選項相當荒謬，對市場缺乏認知”。
第二，項目耗資巨大，且短期內(nèi)難以達成目標。據(jù)估算，任何5G網(wǎng)絡(luò)國有化計劃的成本都可能高達數(shù)千億美元，而文件雖提出了“錢從哪里來”的問題，卻未能給出準確答案。在美國的政治制度下，即使政府能夠獲得足夠資金，建造全面覆蓋的5G 網(wǎng)絡(luò)還需要地方政府的大力支持，并非聯(lián)邦政府做了決定就可以無條件執(zhí)行。有媒體舉例稱，美國通信巨頭AT&T僅僅是要在公共用地上安裝幾百個設(shè)備箱，就與舊金山政府“抗爭”了十年時間。另外，無線網(wǎng)絡(luò)需要以地面上龐大的光纖網(wǎng)絡(luò)為支撐，而這些光纖要滿足5G網(wǎng)絡(luò)的要求都需要擴展和翻新，這又是一項龐大且耗時長久的工程。
第三，私營部門相關(guān)工作已在進行中，政府干預(yù)“多此一舉”。該行業(yè)專家欽藤·沙爾馬表示，“運營商們要么有投資的計劃，要么已經(jīng)投入了大筆資金。而在沒有巨大投入的情況下，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)國有化顯然會造成整個行業(yè)的混亂�！睋�(jù)報道，T-Mobile美國公司和Dish Network Corp去年已分別花費數(shù)十億美元購買頻段，開始研發(fā)測試5G網(wǎng)絡(luò)。AT&T也證實，他們在相關(guān)問題上多年來一直在采取行動，2016年已從初步實驗進入了實際測試階段，公司還規(guī)劃今年下半年首次在美國12個地方提供移動5G服務(wù)。FCC主席阿吉特-佩在聲明中表示，與其建造網(wǎng)絡(luò)，“政府可以而且應(yīng)該做的是將頻譜推向商業(yè)市場，并制定鼓勵私營部門開發(fā)和部署下一代基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)則”。
此外，有些批評者也指出，雖然文件以“中國威脅”為出發(fā)點，但通讀全文，似乎都看不出政府出資建設(shè)網(wǎng)絡(luò)可以解決這一問題。參議院情報委員會副主席馬克·華納表示，盡管他同意應(yīng)高度關(guān)注中國在網(wǎng)絡(luò)空間的影響力，但是由政府出資興建獨立網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想“昂貴且多余”。FCC另一位委員密農(nóng)·克萊伯恩表示，“由聯(lián)邦政府建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)并不能帶我們找到贏得5G競賽的最佳路徑�！�
特朗普網(wǎng)絡(luò)安全政策將走向何方？
面對強大的反對聲浪，白宮迅速出面滅火。白宮發(fā)言人桑德斯稱，對確�！熬W(wǎng)絡(luò)安全”的討論“處于非常初級的階段”，“絕對沒有做出決定”。其他多位白宮官員也向媒體表示，備忘錄文件已經(jīng)過時，且僅是某一個官員的意見，并不代表政府觀點。不過，一向以與建制派抗衡“斗士”形象出現(xiàn)的特朗普，是不是一定會就此退縮？從文件內(nèi)容看，其中充斥著“競爭”“對手”“主導(dǎo)”等詞匯，與此前發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告、《國防戰(zhàn)略》報告等文件的基調(diào)高度一致，對中國的批評也與近期特朗普政府的表態(tài)頗為吻合。
而且，在美國4家大型無線網(wǎng)絡(luò)運營商中，只有AT&T出面反對，其他三家企業(yè)都拒絕做出評論。即使是AT&T也強調(diào)，不能針對這一議案本身做出表態(tài)。從這一點看，如果特朗普政府確實下定了決心，并且能夠以合理方式滿足運營商利益需求， “擺平”商業(yè)界并非不可能。
此外，雖然美國一直以來習(xí)慣于將大量國家職能交給私人經(jīng)營，但國有化并非沒有先例。歷史上，在大蕭條時期及一、二戰(zhàn)期間，美國都曾進行過國有化管制，在度過困難之后再重新私有化。上一次金融危機期間，美國政府也曾投入巨資，將虧損的私人企業(yè)國有化，通過控股方式將私人銀行、保險等金融機構(gòu)所欠的巨額私人債務(wù)國有化，讓全體民眾共同承擔(dān)這些債務(wù)，從而達到救市效果。
基于上述理由，此次5G網(wǎng)絡(luò)國有化的方案遭媒體提前曝光，是必然會導(dǎo)致該計劃流產(chǎn)，還是會找到新的轉(zhuǎn)機，目前仍無法下最后定論。
但無論如何，結(jié)合今年1月剛剛發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息的內(nèi)容來看，有幾點是勿庸置疑的：第一，特朗普政府堅定地認為“當今世界是大國競爭的新時代”，“網(wǎng)絡(luò)空間競爭加劇了現(xiàn)實世界的較量”； 第二，在網(wǎng)絡(luò)空間乃至中美關(guān)系整體，特朗普政府在“美國能否領(lǐng)導(dǎo)世界”這一問題上的焦慮感更加強烈，“不按規(guī)矩出牌”的事情未來還將一再發(fā)生；第三，由于美國綜合國力的相對下降，其網(wǎng)絡(luò)空間安全舉措將更加體現(xiàn)聚焦的特點，中國甚至被認為已經(jīng)取代其他對象成為特朗普政府心目中的主要對手和防范對象。
未來，美國還將通過多種方式不惜一切阻撓中國在AI、5G等高新技術(shù)領(lǐng)域的持續(xù)進步，在中國從“網(wǎng)絡(luò)大國”向“網(wǎng)絡(luò)強國”邁進的道路上設(shè)置種種障礙，需要我們做好全方位的準備。
（作者系盤古智庫學(xué)術(shù)委員會副秘書長，高級研究員）
來源：澎湃新聞網(wǎng)
