史煒：我國電信業(yè)競爭規(guī)則缺失

　　建立中國電信業(yè)有效的競爭性市場，首先需要解決的就是國有電信股股權的多元化和建立國有股權的約束機制，這是競爭市場培育過程中，監(jiān)管體制和《電信法》制定的基本前提，也是國務院鼓勵民營經濟進入壟斷行業(yè)的必要前提

　　國家發(fā)改委體改所研究員 史煒

　　壟斷加行政化的運營體制，國有資產股一家獨大，對外開放政策多、渠道窄，民營資本進入基礎電信業(yè)難以在股權、資產處置權、業(yè)務決策權上獲得實質性突破，均是長期阻礙中國電信業(yè)有效競爭的主要因素。

　　保障競爭機制形成的法律法規(guī)嚴重滯后和不足，競爭主體模糊，嚴重的部門利益和條塊切割是長期以來破壞電信業(yè)競爭市場形成的深層次體制因素。

　　問題的核心是，所有這些障礙和問題早已被業(yè)界和決策層所認識，對問題的嚴重性也產生廣泛的共識，但是，為什么問題仍不能得到有效解決呢？答案只有一個，國有股股權的獨斷性、行政性、非約束性和超越法律性。

　　因此，下一步要建立中國電信業(yè)有效的競爭性市場，首先需要解決的就是國有電信股股權的多元化和建立國有股權的約束機制，這是競爭市場培育過程中，監(jiān)管體制和《電信法》制定的基本前提，也是國務院鼓勵民營經濟進入壟斷行業(yè)的必要前提。

　　(一)競爭規(guī)則的缺失

　　市場競爭不是一套簡單的政策和條例，而是要在產業(yè)運行中確定具體的落腳點，這是當代市場競爭的基本規(guī)則。

　　中國加入WTO后，外資之所以遲遲不能進入中國基礎電信業(yè)，關鍵點就在于開放與競爭政策與市場的實際運營方式嚴重脫節(jié)。比如，虛擬運營、號碼攜帶、轉售業(yè)務、國有股權出讓、國有電信運營商與非國有企業(yè)合資合作等，開放的政策早就制定，但始終落不到運營環(huán)節(jié)，因此，諸如韓國SKT、澳大利亞電信等跨國企業(yè)在中國努力多年后，最終選擇退出競爭。

　　目前唯一進入基礎電信運營的非國有電信企業(yè)是民盈電信，此公司雖然是全資民營，但前身有深厚的全國工商聯(lián)和安全部背景，自2002年以來一直在珠三角從事基礎電信和IPTV業(yè)務，業(yè)務輻射到廣東和港澳，并在轉售業(yè)務叫停前，從原小網通公司購買了基礎光纖，同時享有國家出口。民盈電信的身份在幾屆領導(信產部)時期都未肯定或否定，它的存在，暴露的仍是規(guī)則的缺失。

　　建立有效競爭市場的規(guī)則體系，最重要的是要落實在操作環(huán)節(jié)，不能把一堆政策和原則甩給企業(yè)，否則，就會導致今天中國移動拿TD-SCDMA要挾政府，聯(lián)通拿歷史遺留問題掩蓋內部機制不足，中國電信拿市場結構失衡抵制公司創(chuàng)新，廣電和電信各自拿網絡安全排斥有效的業(yè)務融合。更為嚴重的是，國有壟斷電信運營企業(yè)國家網絡信息主通導作為邊緣化民營資本的手段，使大多數競爭要素被扼殺在政策與規(guī)則的不對稱之中。

　　(二) 電信業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略導向缺失

　　在發(fā)展戰(zhàn)略層面，電信業(yè)的競爭體制主要有兩種：

　　其一，做強做大，參與國際競爭，獲得充分甚至主導性的國際話語權和技術引領全。就這一點看，中國電信運營業(yè)做大的能力與具備，但做強且具有國際主導性的能力這些年變化不大，在關鍵性的技術領域甚至呈現(xiàn)下滑的態(tài)勢。因此，以國際競爭為前提的體制設計還是要堅持“發(fā)揮社會主義優(yōu)越性，集中力量辦大事”。然而，對集中力量辦大事，業(yè)內專家和諸多部門認為是市場倒退。

　　其二，創(chuàng)造國內多元化的競爭市場，以內部充分競爭創(chuàng)造新的發(fā)展動力和公司治理結構。但是，由于網絡資源完全被運營商所壟斷，民營企業(yè)的全部技術創(chuàng)新和產品研發(fā)只能依賴于國有電信運營商的規(guī)劃和取向，使民營經濟在技術與市場領域的競爭被徹底封殺。華為是最典型的案例，華為一度提出的“去中國化”和拒絕使用國家開發(fā)銀行百億貸款額度，均是因為企業(yè)獨立的研發(fā)和創(chuàng)新體制受到限制，企業(yè)超前與國有電信運營商的技術戰(zhàn)略不被認可。

　　發(fā)達國家的成功經驗是國際競爭與國內競爭并舉，這是最有效的競爭戰(zhàn)略。中國之所以在國際國內兩個競爭市場尚均存在缺陷，關鍵是戰(zhàn)略定位過于單一，強調3G發(fā)展時，行政手段替代企業(yè)戰(zhàn)略，甚至把模糊的戰(zhàn)略和技術路徑定為國家戰(zhàn)略，限制民營經濟在3G研發(fā)中的骨干作用，盲目地把自主創(chuàng)新與技術融合對立起來，導致今天中國3G市場不但競爭失衡，而且新業(yè)務發(fā)展滯后，終端產品再次被海外大國所操縱。更嚴重的后果是，由于戰(zhàn)略定位的缺失，正在拉大中國與美國在現(xiàn)代信息技術上的差距，消弱中國民營電信企業(yè)在國際市場的投融資能力。

　　(三)國有電信運營企業(yè)業(yè)績考核體制的缺失

　　競爭與創(chuàng)新不可分割，而國資委對國有電信運營商的業(yè)績考核主要體現(xiàn)在利潤指標上，這就必然使國有電信運營商放棄創(chuàng)新而求穩(wěn)，放棄與非國有經濟體的合作而保全穩(wěn)定。因此，現(xiàn)有的國有企業(yè)業(yè)績考核體制不做出實質性的調整，競爭只能是紙上談兵。

　　(四) 民營經濟與技術資本組合方式的缺失

　　大多數民營電信企業(yè)在擁有一項或多項技術專利或成果后，面臨的最大問題是進一步研發(fā)和市場拓展的資金嚴重不足，上市融資受多重因素的困擾。

　　諸如華為、聯(lián)想、中興這樣的超大型電信公司，進入基礎電信業(yè)同樣面臨資產性資本與技術性資本的非對稱問題，很難與國有電信運營商在股權置換和交易中獲得平等的權益。

　　由于國有電信運營商對運營市場的絕對控制，使大量擁有技術和產品條件進入基礎電信運營的民營企業(yè)，其資產價格被嚴重低估，而在市場形成后，龐大的收益和市場操控權又被國有電信運營商所把持，民營企業(yè)希望通過技術資本和產品創(chuàng)新獲得資本市場的親賴如履薄冰。

　　因此，即便國家鼓勵民營經濟進入基礎電信業(yè)，民營企業(yè)也會受制于資本控制權而望而卻步。

　　(五) 對未來市場演進認識程度的缺失

　　在美國“信息高速公路”全球性擴張的大背景下，電信業(yè)的轉型速度和范圍已高于歷史上任何一個主導型產業(yè)，電信業(yè)的滲透性和產業(yè)關聯(lián)性也強之于歷史上任何一個技術引導型產業(yè)。在中國還在討論增值業(yè)務的市場化和創(chuàng)新性的時候，美國已經將通信技術整體演進為控制技術，控制的領域涉及全球絕大部分主要產業(yè)和領域。

　　由此，為來電信市場的演進與我國“十一五規(guī)劃”和正在制定的“十二五電信產業(yè)發(fā)展規(guī)劃”或許存在很大的差異。對中國而言，在未來的發(fā)展中，我們是要成為全球最大的電信服務和產品消費國，還是成為全球最重要的電信技術引領國，還是保持緊跟國際電信業(yè)技術進步的步伐勇往直追，將直接涉及到我國對未來市場演進所選擇的路徑，也直接決定我國電信業(yè)市場競爭的方式和政策制定。

　　對于上述問題，專家學者和政府決策部門的認識嚴重不統(tǒng)一，而且各派均沒有充分的依據論證自己的觀點。因此，市場演進趨勢的模糊事實上使競爭市場的建立如云里霧里的登高遠眺。

　　(六) 有效監(jiān)管和法律體系的缺失

　　監(jiān)管不到位和《電信法》難以獲批，表面看是利益問題，事實上還是體制問題，是國有股權權力絕對化的問題。要在深層次上實施進一步的改革和開放，就必須將監(jiān)管體制、《電信法》的修訂與國有電信運營商的股權體制改革同步進行，要全面落實《公司法》中不同所有制企業(yè)的權力均等條例，在資產關系和考評體制上落實政企分離。只有在資本層面和政府行政管制層面找尋解決問題的出路，獨立、有效的監(jiān)管機制才可能建立，監(jiān)管與競爭的關系才可能順暢。

　　四、建立國有電信運營商多元化資本結構是促進競爭最有效的途徑

　　依據上述分析，本報告認為，現(xiàn)階段電信業(yè)深化改革的路徑必須從競爭市場的建立入手，通過競爭優(yōu)化市場環(huán)境，改善市場秩序，推進法制建設，培育有效的監(jiān)管體制。

　　建立電信業(yè)競爭市場的突破點首先就是對國有電信運營商的資本結構進行優(yōu)化，逐步建立多元化的資本結構，制定國有股權的競爭機制和約束機制。通過調整國有電信企業(yè)管理的業(yè)績考核手段，激勵國有電信運營企業(yè)主動創(chuàng)新，積極探討對外合作與開放，拓展新的發(fā)展路徑，形成多渠道、多主體、多手段、多層次的技術研發(fā)體系。

　　推進國有電信運營企業(yè)深化改革的主動力是民營經濟的進入，鼓勵民營經濟進入壟斷行業(yè)要與培育民營經濟的發(fā)展雙管齊下，特別是技術先導型產業(yè)，民營經濟的研發(fā)規(guī)劃和創(chuàng)新手段應享有與國有企業(yè)同等的待遇，國家的新36條要在資本、管制、技術規(guī)劃、產業(yè)引導、國際合作、投融資政策等方面盡可能保證國有與民營的同等待遇。特別是針對電信業(yè)的政策，要充分考慮電信產業(yè)發(fā)展、轉型、升級、競爭、產業(yè)運行周期、技術延伸性等諸多特殊性，不能在政策制定和實施中搞一刀切。

　　鼓勵電信業(yè)市場競爭，要與當前的“兩化融合”、“三網融合”試點捆綁在一起實施，競爭性市場的建立要充分體現(xiàn)跨行業(yè)、跨產業(yè)聯(lián)動，以此，實現(xiàn)資本市場的多樣性和新業(yè)務發(fā)展的實效性。

　　要實現(xiàn)電信業(yè)資本市場的多元化，要盡快解決資源共享問題，特別是壟斷性(特大部門)的可共享信息的社會化服務進程必須加快，要加強資源共享領域的立法工作，徹底消除特大型企業(yè)成為行業(yè)性第二政府的弊端。

　　總之，國有電信運營商資產多元化不是單純的多家投資，多家參股的形式問題，而是要真正實現(xiàn)競爭市場中，不同利益主體間經濟要素的融合和互促互補。