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工信部電信研究院 何霞
全球范圍內(nèi)寬帶(可實(shí)現(xiàn)高速數(shù)據(jù)傳送的技術(shù))的投資迅猛增長(zhǎng)，并顯現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)具有重大影響和多重效應(yīng)。首先，寬帶對(duì)GDP的增長(zhǎng)具有積極影響。盡管不同研究顯示出的寬帶對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響水平不同，這種差異可能是由不同數(shù)據(jù)集合與模型規(guī)范造成的。第二，寬帶對(duì)生產(chǎn)力具有積極的影響，來自微觀經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)層面的證據(jù)均證實(shí)了這種效應(yīng)。第三，由于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)計(jì)劃和對(duì)經(jīng)濟(jì)其他領(lǐng)域的溢出效應(yīng)，寬帶有助于就業(yè)的增長(zhǎng)。盡管部署計(jì)劃表面上是涉及建筑和電信行業(yè)，但其外部性影響在高交易成本行業(yè)(如金融服務(wù)、教育和醫(yī)療)中更加突出。最后，除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)機(jī)會(huì)外，寬帶還對(duì)消費(fèi)盈余具有積極的影響，產(chǎn)生GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)非含蓋的最終用戶收益。這些收益包括對(duì)信息的高效獲取、運(yùn)輸?shù)墓?jié)省，以及醫(yī)療和娛樂收益。這些收益可以通過消費(fèi)者支付寬帶的意愿和實(shí)際價(jià)格差別加以衡量。
由于寬帶的部署以及寬帶已是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)增長(zhǎng)的變革力量。為此，多國(guó)政府建立政策激勵(lì)環(huán)境，綜合采取多種手段促進(jìn)寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，注重對(duì)頻譜、路權(quán)、站址等資源的保障，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的新一代寬帶基礎(chǔ)設(shè)施。
寬帶生態(tài)系統(tǒng)及其監(jiān)管的必要性
寬帶生態(tài)系統(tǒng)涉及網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)、應(yīng)用和用戶四個(gè)層面。在四層之上，環(huán)境、數(shù)據(jù)隱私和安全、版權(quán)保護(hù)、醫(yī)療和教育等問題都融入該生態(tài)系統(tǒng)，見圖1。在寬帶生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，無線與有線的高速寬帶網(wǎng)絡(luò)更多的強(qiáng)調(diào)可用性，以滿足消費(fèi)者的不斷增加的帶寬需求；而從網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商到服務(wù)提供商的接入層面更多的要考慮公平性，由于寬帶接入具有一定壟斷性，因此，需要政府界入；從應(yīng)用到用戶要更多的考慮寬帶的速率與資費(fèi)，讓用戶能夠用得起和用得好，這也是需要政府的價(jià)格管制和速率監(jiān)測(cè)�？梢哉f，信息通信技術(shù)的采用和運(yùn)用，不僅取決于寬帶所支持的服務(wù)和應(yīng)用的可用性，還取決于它們對(duì)于消費(fèi)者的相關(guān)性和價(jià)格可承受性；從用戶到高速網(wǎng)更多的考慮需求，并以超前需求的態(tài)度進(jìn)行投資。在這里又一次的體現(xiàn)了電信發(fā)展要超前于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
為擴(kuò)大寬帶生態(tài)系統(tǒng)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須一如既往地專注于提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的接入網(wǎng)絡(luò)(即有線和無線寬帶網(wǎng)絡(luò))，因?yàn)檫@些網(wǎng)絡(luò)依然是生態(tài)系統(tǒng)中連接其他元素的關(guān)鍵管道線。然而，還必須重視促進(jìn)對(duì)寬帶應(yīng)用和服務(wù)的提供并刺激需求。寬帶網(wǎng)絡(luò)的連通將增加對(duì)諸如互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議電視(IPTV)和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議話音(VoIP)、云計(jì)算和在線視頻流等服務(wù)和應(yīng)用的需求。
國(guó)外基于寬帶生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)管體系
應(yīng)對(duì)寬帶生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)管需求，主要發(fā)達(dá)國(guó)家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在構(gòu)建新的監(jiān)管體系。
1、事前監(jiān)管與事后監(jiān)管
由于寬帶價(jià)值鏈中各個(gè)環(huán)節(jié)所承受的競(jìng)爭(zhēng)壓力不同，在推進(jìn)信息通信技術(shù)的發(fā)展過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要考慮是否要建立行業(yè)前瞻性監(jiān)管(事先監(jiān)管)，以防止或促進(jìn)某些活動(dòng)，或建立或依賴于競(jìng)爭(zhēng)法來糾正具體的反競(jìng)爭(zhēng)行為(事后監(jiān)管)。鑒于技術(shù)的飛躍進(jìn)步以及人們對(duì)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值認(rèn)識(shí)的提高，政策制定者越來越多地應(yīng)用事后監(jiān)管規(guī)則以促進(jìn)創(chuàng)新性市場(chǎng)的形成，同時(shí)針對(duì)具體的市場(chǎng)問題，特別是寬帶物理層的問題，有目的地實(shí)施事前監(jiān)管規(guī)則。
為擴(kuò)大寬帶生態(tài)系統(tǒng)，政策制定者必須一如既往地專注于提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的接入網(wǎng)絡(luò)，因此，需要事前監(jiān)管。并且，網(wǎng)絡(luò)開放和公平接入呈現(xiàn)出基于寬帶生態(tài)系統(tǒng)的事前監(jiān)管加強(qiáng)的態(tài)勢(shì)。事前監(jiān)管主要包括三種主要方式：
一是強(qiáng)制基礎(chǔ)設(shè)施共建： ITU統(tǒng)計(jì)顯示到2010年超過70個(gè)國(guó)家要求強(qiáng)制鐵塔、基站、管道等設(shè)施共享，超過120個(gè)國(guó)家要求開放移動(dòng)接入網(wǎng)絡(luò)。見圖2。
二是公平接入要求延伸到了產(chǎn)業(yè)鏈上下游：隨著P2P等耗費(fèi)大量帶寬的應(yīng)用逐漸普及，運(yùn)營(yíng)商需要不斷大量投資、迅速擴(kuò)容來解決網(wǎng)絡(luò)擁塞問題。與此同時(shí)，運(yùn)營(yíng)商沒有從P2P等業(yè)務(wù)中獲得任何收入，反而面臨“管道化”加劇的風(fēng)險(xiǎn)。從2004年底開始以Verizon、AT&T及Comcast為代表的美國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商提出要加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管控，欲建立“分層的互聯(lián)網(wǎng)”，對(duì)有服務(wù)質(zhì)量保證的“網(wǎng)絡(luò)快車道”收費(fèi)。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的計(jì)劃得到了以Google為代表的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)烈反對(duì)，他們提出了“網(wǎng)絡(luò)中立”的概念。至此，美國(guó)開始了電信和互聯(lián)網(wǎng)兩個(gè)行業(yè)的“網(wǎng)絡(luò)中立”的激烈之爭(zhēng)。2005年開始的網(wǎng)絡(luò)中立之爭(zhēng)至今沒有結(jié)束，已經(jīng)成為美國(guó)ICT行業(yè)目前最熱的一個(gè)議題，而且隨著寬帶計(jì)劃的推進(jìn)不斷有新的熱點(diǎn)出現(xiàn)。
三是實(shí)施網(wǎng)業(yè)分離(功能性拆分)；網(wǎng)絡(luò)分離是近年來國(guó)際電信管制發(fā)展的新趨勢(shì)，它主要用于解決由電信產(chǎn)業(yè)垂直一體化所帶來的反競(jìng)爭(zhēng)問題. 主要是要求主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商在所有權(quán)不分拆的情況下，將其接入網(wǎng)絡(luò)、核心網(wǎng)絡(luò)和零售部門分離，打破接入瓶頸。從網(wǎng)絡(luò)分離的類型來看，有結(jié)構(gòu)性/所有權(quán)分離和功能性分離兩種類型；從分拆模式看，主要有LoopCo和NetCo兩種模式。從實(shí)踐來看，已有6個(gè)國(guó)家在電信業(yè)中采用了網(wǎng)絡(luò)分離政策；其中，英國(guó)、意大利、新西蘭采用的是功能性分離和LoopCo模式，新加坡、澳大利亞和蒙古采用的是結(jié)構(gòu)性分離和NetCo模式；前三國(guó)針對(duì)的是舊有的銅線接入網(wǎng)，后兩國(guó)(除蒙古)針對(duì)的是下一代高速寬帶網(wǎng)絡(luò)(國(guó)家新建的壟斷型網(wǎng)絡(luò))。理論上網(wǎng)絡(luò)分離由于出現(xiàn)了相互分離的實(shí)體，協(xié)調(diào)成本的增加會(huì)影響投資和創(chuàng)新；英國(guó)功能性分離后的評(píng)估在一定程度上證實(shí)了這種觀點(diǎn)。
除此之外，政策制定者還必須重視促進(jìn)對(duì)寬帶應(yīng)用和服務(wù)的提供，并刺激需求。
2、生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同管理
寬帶生態(tài)系統(tǒng)涉及多個(gè)行業(yè)部門的性質(zhì)要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展跨行業(yè)合作。由于信息通信部門與環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)犯罪和安全、教育、醫(yī)療和銀行等各重大社會(huì)問題和經(jīng)濟(jì)部門相互影響，相互交叉，政府有必要協(xié)調(diào)各方利益。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在加大與銀行、環(huán)境和醫(yī)療等其他行業(yè)的監(jiān)管部門合作，確保信息通信技術(shù)進(jìn)步的好處惠及社會(huì)所有成員。由于融合的ICT 對(duì)各行各業(yè)均有影響，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在確保讓信息通信技術(shù)的好處惠及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的過程中處于獨(dú)一無二的地位。
3、寬帶普遍服務(wù)
隨著信息社會(huì)的發(fā)展以及越來越多的經(jīng)濟(jì)、教育、信息和娛樂元素都與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)，人們更加擔(dān)心有一部分社會(huì)群體會(huì)因?yàn)闆]有網(wǎng)絡(luò)接入而形成整個(gè)社會(huì)里信息富有與信息貧窮的兩極分化。
“寬帶鴻溝”可以被定義為可以在家享用大量的互動(dòng)式的音頻和視頻業(yè)務(wù)的群體與只能使用窄帶、基于文本傳輸?shù)姆⻊?wù)的群體之間的差距。隨著商業(yè)、工業(yè)、購(gòu)物和貿(mào)易、以及遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程辦公的發(fā)展越來越依賴于先進(jìn)的電信服務(wù)，這種鴻溝的重要性也越來越大。數(shù)字鴻溝也存在不同國(guó)家之間、OECD成員國(guó)間以及成員國(guó)與非成員國(guó)間的個(gè)人在使用互聯(lián)網(wǎng)的能力方面都有很大不同。
寬帶接入是否應(yīng)該成為普遍服務(wù)的一部分？實(shí)際上，還沒有OECD成員國(guó)把寬帶服務(wù)納為普遍服務(wù)的一部分，盡管美國(guó)已經(jīng)在普遍服務(wù)中包括了一些寬帶服務(wù)，尤其是連接學(xué)校和圖書館的網(wǎng)絡(luò)，還有為農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療健康服務(wù)提供先進(jìn)的電信業(yè)務(wù)。寬帶業(yè)務(wù)不是一個(gè)千篇一律的服務(wù)，不同的使用者會(huì)有不同的需要，并且不同的技術(shù)會(huì)具備不同特點(diǎn)，成本和功能。為寬帶業(yè)務(wù)定義一個(gè)合適的普遍服務(wù)政策可能會(huì)很復(fù)雜。由于技術(shù)和用途都在不斷變化，今天的寬帶業(yè)務(wù)可能將來就不再是寬帶業(yè)務(wù)了。誰也不能對(duì)寬帶下一個(gè)統(tǒng)一的定義，如“速率高于200 kbit/s 的業(yè)務(wù)”。逐步提升寬帶業(yè)務(wù)的水平以便避免傳輸阻塞會(huì)要求對(duì)普遍服務(wù)義務(wù)中對(duì)寬帶采取動(dòng)態(tài)的定義，以使寬帶業(yè)務(wù)與時(shí)俱進(jìn)。
解決寬帶普遍服務(wù)問題需要一個(gè)系統(tǒng)性解決方案。首先把問題的來源搞清楚，然后找出切合實(shí)際的并具成本效益的解決方法。制定普遍接入計(jì)劃，明確普遍接入的目標(biāo)、覆蓋范圍；確定普遍接入的障礙；估算普遍接入的成本；確定監(jiān)管機(jī)制與普遍接入基金等。
寬帶普遍服務(wù)實(shí)施機(jī)制需考慮充分性，即機(jī)制可否確保城市和農(nóng)村用戶之間對(duì)服務(wù)的使用和資費(fèi)具可比較性？考慮可支付性，即機(jī)制是否有助于運(yùn)營(yíng)商向用戶以可承受的資費(fèi)提供被資助的業(yè)務(wù)？此外，還要考慮機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)性、靈活性、保護(hù)性、先進(jìn)性、可轉(zhuǎn)換性、可預(yù)測(cè)性、實(shí)際性、透明性、成本效率性等。
市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及技術(shù)空前發(fā)展帶來的環(huán)境的不確定性，要求對(duì)市場(chǎng)有效性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，并對(duì)各種政策和計(jì)劃進(jìn)行周期性評(píng)估。監(jiān)管機(jī)構(gòu)們正在監(jiān)督接入、服務(wù)質(zhì)量以及價(jià)格制定上是否存在不平等情況。他們尤其意識(shí)到對(duì)于那些阻礙寬帶業(yè)務(wù)推廣的因素要做定期的測(cè)量、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和解決。
寬帶系統(tǒng)的零售與批發(fā)價(jià)格監(jiān)管。寬帶生態(tài)系統(tǒng)不僅涉及零售層面的價(jià)格監(jiān)管，主要是指寬帶接入價(jià)格；還涉及到互聯(lián)骨干網(wǎng)間的互聯(lián)結(jié)算價(jià)格。從寬帶接入價(jià)格監(jiān)管看，國(guó)外政府開始關(guān)注并實(shí)施一定程度的監(jiān)管。例如，法國(guó)法國(guó)政府推出“互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)資費(fèi)”。為了保障對(duì)于低收入人群的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，法國(guó)政府要求低收入人群每月以不高于23歐元的資費(fèi)來享受無限的互聯(lián)網(wǎng)與固定電話服務(wù)，且不能要求合同期限。目前法國(guó)已七家運(yùn)營(yíng)商提供此類服務(wù)。
一般來說，政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商互連結(jié)算實(shí)施價(jià)格管制。主要采取兩個(gè)模式。一是接入端受理(Termination Access)模式，即運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)受理來自固網(wǎng)或移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)，同時(shí)也向其它運(yùn)營(yíng)商“購(gòu)買”同樣的受理服務(wù)。二是互不結(jié)算(Bill and keep) 模式，即每個(gè)網(wǎng)絡(luò)各自承擔(dān)經(jīng)過其網(wǎng)絡(luò)的流量的成本。
此外，英國(guó)、美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)持續(xù)開展寬帶測(cè)速，保護(hù)用戶知情權(quán)，提升服務(wù)質(zhì)量。
我國(guó)需建立基于寬帶生態(tài)系統(tǒng)的事前與事后的監(jiān)管框架
首先，我們需要建立基于寬帶生態(tài)體系的監(jiān)管體系，包括事前監(jiān)管，也包括事后監(jiān)管，即電信監(jiān)管與反壟斷監(jiān)管相結(jié)合形成一個(gè)完整的寬帶監(jiān)管框架。在事前監(jiān)管中，重點(diǎn)要解決公平接入、共建共享的問題；在事后監(jiān)管中，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的反競(jìng)爭(zhēng)行為。
其次，在價(jià)格方面，如寬帶接入零售價(jià)格的高低取決于互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的結(jié)算價(jià)格。因此，需要解決寬帶生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)格體系，而不僅僅是寬帶接入價(jià)格。
現(xiàn)階段要加強(qiáng)寬帶生態(tài)系統(tǒng)的體系監(jiān)管，寬帶接入需要制定上限管制，以解決高成本地區(qū)的寬帶接入收費(fèi)問題，以及在競(jìng)爭(zhēng)不激烈的區(qū)域中出現(xiàn)高價(jià)問題。同時(shí)，降低結(jié)算價(jià)格，解決骨干網(wǎng)的競(jìng)爭(zhēng)不足問題等。
更重要的是，寬帶發(fā)展并不僅是接入帶寬、速率與資費(fèi)問題，還涉及到深層次改革與政策設(shè)計(jì)。接入層面的市場(chǎng)開放與強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)將對(duì)技術(shù)創(chuàng)新與價(jià)格下降有決定性意義。
因此，進(jìn)一步開放市場(chǎng)是寬帶發(fā)展的重要政策，同時(shí)，構(gòu)建有利于寬帶發(fā)展的政策框架。
