用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放的六點(diǎn)建議

在“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的背景下，用戶(hù)駐地網(wǎng)的開(kāi)放成為一個(gè)重要議題，對(duì)于保障業(yè)務(wù)平等接入、減少重復(fù)建設(shè)、維護(hù)用戶(hù)權(quán)益有著重要意義。在我國(guó)用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放的多年發(fā)展歷程中，也暴露出一些問(wèn)題。本文在明確用戶(hù)駐地網(wǎng)概念的基礎(chǔ)上，梳理了我國(guó)用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放的歷程，并結(jié)合其中存在的問(wèn)題，提出了促進(jìn)用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放健康發(fā)展的建議。

用戶(hù)駐地網(wǎng)（Customer Premises Network，CPN）是整個(gè)通信網(wǎng)絡(luò)中最接近用戶(hù)的一段，用戶(hù)駐地網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)模式直接影響用戶(hù)使用寬帶業(yè)務(wù)時(shí)的選擇權(quán)以及服務(wù)質(zhì)量。工業(yè)和信息化部在2012年6月發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步進(jìn)入電信業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，其中明確將用戶(hù)駐地網(wǎng)業(yè)務(wù)列為向民間資本開(kāi)放的八大電信領(lǐng)域之一。用戶(hù)駐地網(wǎng)的開(kāi)放，對(duì)于保障通信業(yè)務(wù)平等接入、減少重復(fù)建設(shè)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，都有著十分重要的意義。

目前，我國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展受到政府的高度重視，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委在一系列發(fā)文中都對(duì)寬帶發(fā)展作了重要部署，發(fā)改委和工信部目前聯(lián)合其他多個(gè)部委正在推動(dòng)制定“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略。進(jìn)一步促進(jìn)用戶(hù)駐地網(wǎng)的開(kāi)放，保證公平開(kāi)放規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)于“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。打破當(dāng)前的壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，能夠賦予用戶(hù)更多的自主選擇權(quán)，促使運(yùn)營(yíng)商不斷提高服務(wù)效率、增加服務(wù)品種、擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模、充分利用資源和降低資費(fèi)，同時(shí)為運(yùn)營(yíng)商掃除無(wú)法進(jìn)入小區(qū)或需繳納高昂入場(chǎng)費(fèi)的障礙，從而創(chuàng)造更好的寬帶發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)電信服務(wù)業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。在開(kāi)放用戶(hù)駐地網(wǎng)的過(guò)程中，以下問(wèn)題需要特別引起注意。

第一，需要有明確有效的政策

目前，我國(guó)在用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放政策方面進(jìn)行了多年的探索和嘗試，但都未能有效形成用戶(hù)駐地網(wǎng)健康發(fā)展的大環(huán)境。6月出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步進(jìn)入電信業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》明確將用戶(hù)駐地網(wǎng)向民間資本開(kāi)放，用戶(hù)駐地網(wǎng)將從之前的試點(diǎn)開(kāi)放向全面開(kāi)放發(fā)展。在之前的政策中，大多強(qiáng)調(diào)了公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放接入的原則，但缺乏有針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致政策難以落實(shí)。因此從國(guó)家層面需要繼續(xù)出臺(tái)具備可行性的配套措施和具體方案，可以先開(kāi)展試點(diǎn)再全面推廣，同時(shí)借鑒各地已有的地方性管理規(guī)范，確保用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放的政策落在實(shí)處。

第二，需要有到位有力的監(jiān)管措施

用戶(hù)駐地網(wǎng)不僅與電信行業(yè)相關(guān)，同時(shí)與規(guī)劃、建筑、物業(yè)等行業(yè)也有很大關(guān)系，因此對(duì)于用戶(hù)駐地網(wǎng)的監(jiān)管不是一個(gè)部門(mén)可以完成的，而需要多個(gè)部門(mén)的共同努力和配合。目前在一些地方管理辦法中可以看到，對(duì)于用戶(hù)駐地網(wǎng)建設(shè)維護(hù)的責(zé)任界面已經(jīng)進(jìn)行了明確的劃分，相應(yīng)地，監(jiān)管工作也需要做好分工與合作，形成聯(lián)合監(jiān)管的局面。在監(jiān)管方面，需要有相應(yīng)的具體措施和懲罰機(jī)制，對(duì)于駐地網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的不規(guī)范行為形成有效的監(jiān)督管理和處罰機(jī)制，提高惡性競(jìng)爭(zhēng)和違法競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)成本。同時(shí)努力完善和健全法律法規(guī)體系，將用戶(hù)駐地網(wǎng)的監(jiān)管納入法制化的軌道，實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管。

第三，理順利益鏈條，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展

用戶(hù)駐地網(wǎng)之所以存在種種矛盾，歸根結(jié)底還是背后利益的爭(zhēng)奪。在很多小區(qū)，開(kāi)發(fā)商或物業(yè)除了向運(yùn)營(yíng)商收取入場(chǎng)費(fèi)外，還有的提出要對(duì)用戶(hù)收益進(jìn)行分成。有的地方，用戶(hù)駐地網(wǎng)交由第三方進(jìn)行管理，同樣會(huì)向?qū)嶋H為用戶(hù)提供寬帶接入服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商提出收入分成的要求。這種情況存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，一方面整個(gè)駐地網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資在整個(gè)通信網(wǎng)絡(luò)投資中所占的比例較低，遠(yuǎn)不及壟斷者索要的分成比例；另一方面，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，小區(qū)內(nèi)配套的用戶(hù)駐地網(wǎng)設(shè)施應(yīng)歸全體業(yè)主所有，開(kāi)發(fā)商、物業(yè)或其他實(shí)體未經(jīng)全體業(yè)主同意而利用屬于業(yè)主的資源謀取利益，在法律的角度來(lái)看是站不住腳的。當(dāng)然，用戶(hù)駐地網(wǎng)的管道、設(shè)備間等資源的日常維護(hù)需要一定的成本，因此關(guān)鍵在于需要通過(guò)一定的機(jī)制保證用戶(hù)駐地網(wǎng)在運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過(guò)程中各方的利益得到合理分配，避免由于壟斷帶來(lái)的利益分配矛盾。

第四，探索駐地網(wǎng)開(kāi)放模式時(shí)，要避免形成新的壟斷

我國(guó)各省市在用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放方面，大膽創(chuàng)新，積極探索各種運(yùn)營(yíng)和維護(hù)模式。其中有一種模式是由政府組建第三方專(zhuān)業(yè)維護(hù)公司，負(fù)責(zé)用戶(hù)駐地網(wǎng)的招標(biāo)、建設(shè)驗(yàn)收和維護(hù)。這種模式下，第三方公司并不實(shí)際負(fù)責(zé)為用戶(hù)提供寬帶網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)，而只是負(fù)責(zé)管道、交接間等建筑設(shè)施的維護(hù)，政府的出發(fā)點(diǎn)也是希望通過(guò)主動(dòng)介入以保證用戶(hù)駐地網(wǎng)設(shè)施對(duì)運(yùn)營(yíng)商的公平接入權(quán)。但這一模式也引發(fā)了新的質(zhì)疑，因?yàn)檫@實(shí)際上又將用戶(hù)駐地網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施壟斷到了一家公司手中，即使這一公司有政府背景，并且宣稱(chēng)保持第三方的獨(dú)立性，但作為市場(chǎng)的一分子，該公司天然還是逐利的，其壟斷屬性仍是一顆定時(shí)炸彈，隨時(shí)可能爆發(fā)出新的問(wèn)題。用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放后，可能不止存在一種模式，但無(wú)論哪一種模式，在設(shè)計(jì)時(shí)都應(yīng)盡量全面地考慮可能引發(fā)的新問(wèn)題，從機(jī)制上進(jìn)行預(yù)防，必要的時(shí)候可以結(jié)合市場(chǎng)手段和行政手段。

第五，確保用戶(hù)駐地網(wǎng)的服務(wù)質(zhì)量

用戶(hù)駐地網(wǎng)只是網(wǎng)絡(luò)中的一小部分，從我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀來(lái)看，早在2001年用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放試點(diǎn)后就已經(jīng)具有相當(dāng)數(shù)量的運(yùn)營(yíng)商，只是規(guī)模大小差別較大；而與用戶(hù)駐地網(wǎng)直接相連的接入網(wǎng)，主要還是中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通（這次工信部在電信業(yè)向民資開(kāi)放的實(shí)施意見(jiàn)中，也提出了開(kāi)放接入網(wǎng)試點(diǎn)，但在目前市場(chǎng)上還主要是電信和聯(lián)通兩家）。對(duì)于用戶(hù)駐地網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商而言，一方面對(duì)下希望發(fā)展盡可能多的用戶(hù)，一方面對(duì)上需要購(gòu)買(mǎi)帶寬以接入到電信和聯(lián)通的網(wǎng)絡(luò)中。當(dāng)用戶(hù)數(shù)與駐地網(wǎng)總的出口帶寬不匹配時(shí)，將會(huì)大大影響用戶(hù)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的感知。已有的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)質(zhì)量規(guī)范在應(yīng)用于用戶(hù)駐地網(wǎng)時(shí)，也存在一些不適應(yīng)的地方。在這一問(wèn)題上，一方面需要協(xié)調(diào)好用戶(hù)駐地網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商與接入網(wǎng)、核心網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商的關(guān)系，建立公平的市場(chǎng)機(jī)制和結(jié)算方案，保障用戶(hù)駐地網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商能以合理的價(jià)格獲得足夠大的帶寬接入到公用電信網(wǎng)；另一方面需要進(jìn)一步研究和完善用戶(hù)駐地網(wǎng)的服務(wù)質(zhì)量規(guī)范及測(cè)試方法，在監(jiān)管上提出明確要求，并有配套的檢測(cè)方案進(jìn)行支撐。

第六，用戶(hù)駐地網(wǎng)的開(kāi)放因地制宜地采用多種模式和技術(shù)制式

在開(kāi)放用戶(hù)駐地網(wǎng)過(guò)程中，既要關(guān)注對(duì)新建小區(qū)的開(kāi)放模式，還應(yīng)考慮已有住宅小區(qū)的改造方案，以及在農(nóng)村地區(qū)的用戶(hù)駐地網(wǎng)建設(shè)，做到因地制宜，針對(duì)各種不同的場(chǎng)景采用適宜的開(kāi)放模式。對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行改造時(shí)，需要充分考慮基于現(xiàn)網(wǎng)條件的可實(shí)施性，避免全面改造小區(qū)內(nèi)通信設(shè)施。在技術(shù)制式方面，除了目前快速發(fā)展的FTTH外，考慮到短距離情況下基于銅線(xiàn)的傳輸技術(shù)其傳輸帶寬也可達(dá)到50Mbit/s甚至更高，因此可以結(jié)合運(yùn)營(yíng)商的實(shí)際情況和小區(qū)的具體環(huán)境，在滿(mǎn)足用戶(hù)需求的前提下，綜合采用FTTH，F(xiàn)TTB，F(xiàn)TTC等多種技術(shù)制式。

從國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)是電信業(yè)發(fā)展的大方向。我國(guó)在用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放方面經(jīng)過(guò)了多年的探索和努力，今年從政策方面又邁出了一大步。在寬帶中國(guó)的背景下，用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放尤其值得重視，需要從法律法規(guī)、行業(yè)監(jiān)管、市場(chǎng)秩序、技術(shù)模式等方面著手，綜合考慮我國(guó)用戶(hù)駐地網(wǎng)當(dāng)前存在的問(wèn)題和開(kāi)放后可能引發(fā)的新問(wèn)題，確保用戶(hù)駐地網(wǎng)開(kāi)放的實(shí)施效果。